TÓM TẮT:
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (gọi tắt là “GCNQSDĐ” hay người dân thường gọi một cách dân dã là “bìa đỏ, sổ đỏ”) hiện đang tồn tại thực trạng phổ biến là các “bìa đỏ, sổ đỏ” này được cấp một cách trái pháp luật và trở thành đối tượng tranh chấp trong các vụ án dân sự đã khiến cho không ít các cơ quan tố tụng và cơ quan hành chính nhà nước (Tòa án, Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền) gặp nhiều khó khăn do phải giải quyết, xác minh theo quy trình, phải tham gia vào quá trình giải quyết tố tụng của vụ án kéo dài. Bài viết chỉ ra những hạn chế, thiếu thống nhất trong các quy định của pháp luật thực định, cũng như những vướng mắc trong thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến GCNQSDĐ. Từ đó, tác giả kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật thực định liên quan và đề xuất giải pháp tháo gỡ vướng mắc từ thực tiễn đặt ra.
Từ khóa: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đất đai, thu hồi, Luật Đất đai.
1. Quy định của pháp luật về đất đai về việc thu hồi, hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Một là, quy định của pháp luật về đất đai về việc thu hồi, hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 quy định về đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp, cụ thể:
“Điều 106. Đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp
Cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận có trách nhiệm đính chính Giấy chứng nhận đã cấp có sai sót trong các trường hợp sau đây:
a) Có sai sót thông tin về tên gọi, giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân, địa chỉ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất so với giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân tại thời điểm cấp Giấy chứng nhận của người đó;
b) Có sai sót thông tin về thửa đất, tài sản gắn liền với đất so với hồ sơ kê khai đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất đã được cơ quan đăng ký đất đai kiểm tra xác nhận.
Nhà nước thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trong các trường hợp sau đây:
a) Nhà nước thu hồi toàn bộ diện tích đất trên Giấy chứng nhận đã cấp;
b) Cấp đổi Giấy chứng nhận đã cấp;
c) Người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất mà phải cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
d) Giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai.
Việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 2 Điều này do cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất quy định tại Điều 105 của Luật này quyết định sau khi đã có kết luận của cơ quan thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai.”
Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (Nghị định Quy định chi tiết thi hành một số điều, khoản của Luật Đất đai số 45/2013/QH13 được sửa đổi bổ sung theo Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 quy định về thủ tục thu hồi Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng đã cấp quy định tại các khoản 4, 5, 6 và 7 quy định:
“4. Trường hợp thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai tại Điểm d Khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai được thực hiện như sau:
a) Trường hợp cơ quan điều tra, cơ quan thanh tra có văn bản kết luận Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét, nếu kết luận đó là đúng thì quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp; trường hợp xem xét, xác định Giấy chứng nhận đã cấp là đúng quy định của pháp luật thì phải thông báo lại cho cơ quan điều tra, cơ quan thanh tra;
b) Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì kiểm tra lại, thông báo cho người sử dụng đất biết rõ lý do và quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định;
c) Trường hợp người sử dụng đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì gửi kiến nghị bằng văn bản đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có trách nhiệm kiểm tra, xem xét quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai;
d) Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện việc thu hồi và quản lý Giấy chứng nhận đã thu hồi theo quyết định thu hồi Giấy chứng nhận của cơ quan có thẩm quyền;
đ) Trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại các Điểm a, b và c Khoản này thì có quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại.
Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong các trường hợp quy định tại điểm d Khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật.
Việc xử lý thiệt hại do việc cấp Giấy chứng nhận pháp luật gây ra thực hiện theo quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân. Người có hành vi vi phạm dẫn đến việc cấp Giấy chứng nhận trái pháp luật bị xử lý theo quy định tại Điều 206 và Điều 207 của Luật Đất đai.
Việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không thuộc trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã được thi hành.
Trường hợp thu hồi Giấy chứng nhận theo quy định tại các Khoản 1, 2, 3, 4 và 6 Điều này mà người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không giao nộp Giấy chứng nhận thì Văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất quyết định hủy Giấy chứng nhận đã cấp; chỉnh lý hồ sơ địa chính theo quy định; lập danh sách Giấy chứng nhận đã bị hủy gửi Sở Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai để thông báo công khai trên trang thông tin điện tử.”
Từ những quy định pháp luật thực định nêu trên của Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, thì cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ có trách nhiệm đính chính GCNQSDĐ đã cấp trong những trường hợp có sai sót nhưng không ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; Nhà nước thu hồi GCNQSDĐ đã cấp trong các trường hợp cụ thể, như: Cấp không đúng thẩm quyền; không đúng đối tượng sử dụng đất; không đúng diện tích đất; không đủ điều kiện được cấp; không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai.
Thực hiện việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp đối với các trường hợp này do cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ quy định tại Điều 105 (1) của Luật Đất đai quyết định sau khi đã có kết luận của cơ quan thanh tra cùng cấp; văn bản có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai; bản án hoặc quyết định có hiệu lực của Tòa án đã được thi hành. Cần nhấn mạnh quy định này là thu hồi GCNQSDĐ chứ không phải là hủy GCNQSDĐ và chỉ trong trường hợp thu hồi Giấy chứng nhận mà người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không giao nộp GCNQSDĐ thì cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ mới quyết định hủy Giấy chứng nhận đã cấp.
Hai là, quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.
Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 (gọi tắt là “BLTTDS năm 2015”) quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức, cụ thể như sau:
“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết.
- Quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó.
- Khi xem xét hủy quyết định quy định tại khoản 1 Điều này, Tòa án phải đưa cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định phải tham gia tố tụng và trình bày ý kiến của mình về quyết định cá biệt bị Tòa án xem xét hủy.
- Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh.”
Thực tiễn hiện nay cho thấy, số lượng vụ án tranh chấp đất đai liên quan đến GCNQSDĐ được Tòa án các địa phương thụ lý ngày một tăng, mà hầu hết các vụ án tranh chấp đất đai đều có liên quan đến GCNQSDĐ. Vấn đề đặt ra là, trong quá trình giải quyết các vụ án tranh chấp đất đai có liên quan đến GCNQSDĐ, Tòa án có thẩm quyền hủy GCNQSDĐ do cấp trái pháp luật theo quy định tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015 như đã trích viện dẫn nêu trên hay không?
Về vấn đề này, Điều 34 của BLTTDS năm 2015 đã có quy định khá cụ thể và Tòa án nhân dân tối cao cũng đã ban hành văn bản Giải đáp số 02/2016/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016. Theo nội dung của văn bản Giải đáp này, GCNQSDĐ được xem là quyết định hành chính cá biệt, nên khi giải quyết vụ án dân sự tranh chấp quyền sử dụng đất mà GCNQSDĐ được cấp là trái pháp luật, thì Tòa án giải quyết vụ việc dân sự xem xét hủy GCNQSDĐ đó theo quy định tại Điều 34 BLTTDS năm 2015. Đồng thời, Tòa án phải xác định và đưa cơ quan đã cấp GCNQSDĐ (Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh) vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và thẩm quyền giải quyết vụ án được xác định theo quy định Điều 32 Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 (gọi tắt là “Luật TTHC năm 2015”).
Như vậy, với nội dung giải đáp nêu trên và quy định về thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh tại Điều 32 Luật TTHC năm 2015(2) thì hầu hết các vụ án dân sự có liên quan đến GCNQSDĐ mà do cấp trái pháp luật thì đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp quận, huyện không có thẩm quyền giải quyết đối với loại tranh chấp này.
2. Một số vướng mắc
Từ những quy định của pháp luật và thực tế xét xử, cho thấy một số vướng mắc sau đây:
(i) Các vụ án dân sự cứ có liên quan đến Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Tòa án nhân dân cấp huyện chuyển hồ sơ vụ án lên Tòa án nhân dân cấp tỉnh để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm;
(ii) Hệ quả tiếp theo, khi giải quyết vụ án, TAND đưa (mời/triệu tập) cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền) vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Điều này dẫn đến hệ quả là Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã, đang và sẽ phải giải quyết quá nhiều số lượng án dân sự theo trình sơ thẩm, kéo theo hệ quả các Tòa án cấp cao phải giải quyết quá nhiều án dân sự phúc thẩm; Ủy ban nhân dân (cấp có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ) cũng đã, đang và sẽ phải tham gia tố tụng quá nhiều, ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, cấp cao cũng như hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước là Ủy ban nhân dân các cấp.
Mặt khác, trường hợp Tòa án tuyên hủy GCNQSDĐ thì xử lý hậu quả của việc hủy GCNQSDĐ này như thế nào? Thì pháp luật cũng chưa có quy định và hướng dẫn cụ thể chi tiết để cùng thực hiện thống nhất đã đang là một vướng mắc gây trở ngại lớn trong hoạt động xử lý, khắc phục hậu quả từ việc hủy GCNQSDĐ như đã phân tích đề cập nêu trên.
3. Kiến nghị, đề xuất
Với quy định nêu trên của BLTTDS năm 2015 và xác định Quyết định cấp giấy GCNQSDĐ của Ủy ban nhân dân các cấp, cũng như GCNQSDĐ là những quyết định cá biệt thì khi giải quyết vụ việc dân sự Tòa án phải áp dụng Điều 34 BLTTDS để xem xét hủy GCNQSDĐ là hoàn toàn phù hợp với quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật(3).
Nếu so sánh với quy định của Luật Đất đai năm 2013 nêu trên, khi giải quyết vụ án dân sự có liên quan đến GCNQSDĐ, Tòa án không phải hủy GNCQSDĐ theo quy định tại Điều 34 BLTTDS năm 2015 mà khi Tòa án không xem xét hủy GCNQSDĐ thì Tòa án cũng không phải áp dụng quy định về thẩm quyền của Tòa án các cấp theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Vì vậy, tác giả nhận thấy rằng, khoản 6 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP là chưa bao quát được hết các trường hợp xảy ra trong thực tiễn khi quy định điều kiện thu hồi GCNQSDĐ “chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã được thi hành”. Quy định này đã thu hẹp phạm vi thu hồi GCNQSDĐ so với quy định tại khoản 3 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013. Theo quy định tại khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (4) thì trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Vì vậy, việc thu hồi GCNQSDĐ được thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Đất đai năm 2013 đó là được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân có hiệu lực pháp luật. Trong bối cảnh hiện nay, khi Nhà nước đang xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, theo tác giả, rất cần bổ sung nội dung trên vào Luật Đất đai.
Cần nói thêm, để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, thì nên chăng khoản 1 Điều 34 BLTTDS năm 2015 cũng cần quy định loại trừ việc Luật Đất đai đã quy định về thẩm quyền thu hồi và hủy GCNQSDĐ. Theo tác giả, khoản 1 Điều 34 BLTTDS năm 2015 có thể sửa đổi, bổ sung như sau:
“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết, trừ trường hợp luật khác có quy định khác về vấn đề này”.
Nhưng, cấp thiết trước mắt, để tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong công tác xét xử, chấm dứt tình trạng án dân sự sơ thẩm tranh chấp quyền sử dụng đất có liên quan đến GNCQSDĐ cấp trái pháp luật phải chuyển lên Tòa án cấp tỉnh như hiện nay, đồng thời, hạn chế sự ảnh hưởng hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền cũng như giảm khối lượng án và áp lực khối lượng công việc tố tụng quá lớn mà Tòa án cấp sơ thẩm phải làm, tác giả kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường) nghiên cứu ban hành một văn bản liên ngành (Thông tư liên tịch) có nội dung hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.
Theo tác giả, nội dung hướng dẫn về việc giải quyết vụ án có liên quan đến GCNQDSĐ trái pháp luật nên theo hướng như sau:
Trong quá trình giải quyết vụ án có liên quan đến GCNQSDĐ cấp trái pháp luật (cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai,…) thì Tòa án phải nhận định trong bản án, quyết định giải quyết vụ án. Kèm theo đó, khi giải quyết vụ án, Tòa án không cần đưa cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Ủy ban Nhân dân có thẩm quyền) vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, trừ trường hợp có đương sự yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại do cấp GCNQSDĐ không đúng. Tòa án giải quyết vụ án, xác định chủ thể có quyền sử dụng đất. Sau khi có bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án, cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận (Ủy ban nhân dân) căn cứ vào các quy định của Luật đất đai năm 2013 có trách nhiệm thu hồi GCNQSDĐ đã cấp không đúng, đồng thời, cấp GCNQSDĐ mới cho chủ thể có quyền sử dụng đất theo quyết định của Tòa án.
4. Kết luận
Nếu được quy định và thực hiện theo nội dung như tác giả đã trình bày trong phần kiến nghị, đề xuất trên dây thì sẽ chấm dứt ngay tình trạng án dân sự sơ thẩm có tranh chấp liên quan đến yêu cầu hủy GCNQSDĐ bị Tòa án nhân dân cấp huyện “đùn đẩy thẩm quyền” hết lên Tòa án cấp tỉnh. Điều này cũng sẽ hạn chế sự ảnh hưởng đến hoạt động quản lý hành chính Nhà nước của Ủy ban Nhân dân cấp có thẩm quyền cũng như giảm nhẹ công việc mà Tòa án cấp sơ thẩm phải làm, đảm bảo tính khoa học trong phân bổ thẩm quyền thụ lý, giải quyết tranh chấp liên quan đến loại án phổ biến này hiện nay tại Tòa án nhân dân các cấp.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN VÀ THAM KHẢO:
(1) Điều 105 Luật Đất đai 2013 quy định:
(2) Điều 32 Luật TTHC 2015
(3) Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
(4) Khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
DISPUTES OF CERTIFICATES OF LAND USE RIGHTS
WHICH ARE ILLEGALLY GRANTED
Master. NGUYEN HOAI BAO
Lecturer, Faculty of Law - Van Lang University
ABSTRACT:
The certificate of land use rights which is commonly called as the red certificate in Vietnam. Some certificates of land use rights have been illegally granted and have become the subjects of dispute in civil cases. State administrative and procedural agencies such as People’s courts and People's committees at all levels have faced many difficulties in resolving civil cases of land disputes. The article points out the limitations and the inconsistencies in current laws on lands, and also current issues relating to the dispute of certificate of land use rights. Based on the article’s findings, some recommendations are proposed to perfect current provisions and resolve problems of the dispute of certificate of land use rights.
Keywords: Certificate of land use rights, land, revocation, Law on Land.
