Kinh nghiệm quốc tế về tái cơ cấu ngân hàng - Một số bài học cho Việt Nam

Đề án tái cơ cấu các tổ chức tín dụng (TCTD) tại Việt Nam đến năm 2015 (được phê duyệt theo Quyết định 254/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ) đã đang bước vào giai đoạn nước rút. Đây chính là thời đ

I. TÁI CƠ CẤU NGÂN HÀNG - MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

1. Tổng quan về tái cơ cấu ngân hàng

Hệ thống ngân hàng là huyết mạch của nền kinh tế, do vậy sự an toàn lành mạnh trong hoạt động của hệ thống ngân hàng có ý nghĩa quan trọng đối với việc ổn định và phát triển kinh tế vĩ mô của bất kỳ quốc gia nào. Khi một ngân hàng lớn bị rơi vào khủng hoảng, có nguy cơ lan rộng ra toàn hệ thống; khi hệ thống ngân hàng rơi vào khủng hoảng sẽ kéo theo nguy cơ khủng hoảng kinh tế xã hội. Cuộc khủng hoảng tài chính những năm 1997 - 1998 ở một số quốc gia Đông Nam Á hay cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu khởi nguồn từ Mỹ năm 2008 đều bắt đầu từ hệ thống ngân hàng. Vì lẽ đó, các quốc gia luôn chú trọng đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và phải tái cơ cấu khi có nguy cơ khủng hoảng.

Có nhiều nguyên nhân có thể đưa hệ thống ngân hàng tới nguy cơ khủng hoảng, trong đó có một số nhóm chính, bao gồm:

Thứ nhất, một hoặc một số ngân hàng thương mại (NHTM) năng lực quản trị yếu kém, cấp tín dụng, đầu tư thiếu kiểm soát… Thêm vào đó là những khó khăn của nền kinh tế, của khu vực sản xuất kinh doanh dẫn tới gia tăng nợ xấu, mất vốn cho các NHTM, thiếu hụt thanh khoản.

Thứ hai, tình trạng sở hữu chéo và vốn góp ảo giữa các NHTM dẫn tới tình trạng bong bóng về năng lực tài chính, có thể dẫn tới hiệu ứng domino khi một mắt xích có vấn đề.

Thứ ba, các khung thể chế và chính sách thiếu chặt chẽ, năng lực kiểm tra giám sát của cơ quan giám sát ngân hàng chưa đủ mạnh dẫn tới nhiều sai phạm của các NHTM không được kịp thời phát hiện và chấn chỉnh.

Tái cơ cấu ngân hàng xét theo nghĩa rộng là tái cấu trúc toàn bộ hệ thống ngân hàng bao gồm cả Ngân hàng Nhà nước (NHNN) và các NHTM, các công ty tài chính (CTTC). Xét theo nghĩa hẹp là tái cấu trúc từng cấu phần kể trên hoặc một số NHTM đơn lẻ nhưng có vị trí quan trọng trong hệ thống ngân hàng. Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thông thường là một quá trình kéo dài với mỗi chu kỳ 3-5 năm tùy mức độ phức tạp, nghiêm trọng của nguy cơ khủng hoảng trước khi tái cơ cấu.

2. Những giải pháp mà các quốc gia đã áp dụng để tái cơ cấu ngân hàng

Để tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, các quốc gia đã áp dụng nhiều phương thức, giải pháp khác nhau. Xét theo chủ thể thực hiện, có các giải pháp thuộc về Chính phủ, NHNN, có các giải pháp từ phía NHTM. Xét theo nguyên nhân dẫn tới phải tái cơ cấu, có các giải pháp nhằm xử lý nợ xấu, các giải pháp nhằm cải thiện thanh khoản và năng lực tài chính, các giải pháp nhằm nâng cao năng lực quản trị. Có thể tóm lược kinh nghiệm của một số quốc gia thông qua các nhóm giải pháp chính như sau:

a. Nhóm các giải pháp về thiết chế và chính sách

Để xúc tiến và thúc đẩy tái cơ cấu ngân hàng, một trong những giải pháp quan trọng được hầu hết các quốc gia áp dụng đó là hình thành một số thiết chế đặc thù để bơm vốn (Indonesian Bank Restructuring Authority - IBRA của Indonesia, Korean Deposit Insuarance Corporation - KDIC của Hàn Quốc, Danamodal của Malaysia, FI Development Fund của Thái Lan…); quản lý nợ xấu (ở Indonesia là IBRA, ở Hàn Quốc là Korean Asset Management Corporation KAMCO, ở Malaysia là Danaharta, ở Thái Lan là Thailand Management Asset Management); xử lý nợ (Indonesia: Jakarta Initiative Task Force, Hàn Quốc: Corporate Restructuring Coordination Committee, Malaysia: Corporate Debt Restructuring Committee - CDRC, Thái Lan: CDRAC: Corporate Debt Restructuring Advisory Committee).

Bên cạnh đó, NHNN các nước cũng nỗ lực xây dựng, hoàn thiện khung khổ pháp lý cho hoạt động ngân hàng như quy định về phá sản, hợp nhất sáp nhập, quy định về các tỷ lệ an toàn, mức vốn tối thiểu, chuẩn mực kế toán, công bố thông tin, quy định về giám sát và đánh giá…

b. Nhóm các giải pháp xử lý về vốn và thanh khoản

Để đảm bảo thanh khoản và xử lý vấn đề vốn của các ngân hàng yếu kém, các quốc gia đã thực hiện nhiều biện pháp như: cho phá sản, đóng cửa các ngân hàng quá yếu kém, các cơ quan bảo hiểm tiền gửi thực hiện nghĩa vụ chi trả cho người gửi tiền; Nhà nước bơm vốn bằng việc mua lại ngân hàng; buộc các ngân hàng sáp nhập với nhau… Trong giai đoạn khủng hoảng 1997 - 1998 tại châu Á, đã có 64 ngân hàng (chiếm 18%) ở Indonesia bị đóng cửa, ở Hàn Quốc có tới 22 ngân hàng và khoảng 100 TCTD phi ngân hàng bị đóng cửa, ở Thái Lan 1 ngân hàng và 57 TCTD phi ngân hàng bị đóng cửa. Tại Thái Lan, Nhà nước cũng đã thực hiện mua lại 7 NHTM, 12 CTTC, sáp nhập 5 NHTM và 13 CTTC thành 3 ngân hàng mới; ở Hàn Quốc có 4 NHTM bị Nhà nước mua lại, 9 NHTM và 2 ngân hàng bán buôn bị sáp nhập để hình thành 4 NHTM mới; ở Indonesia, có tới 12 NHTM bị Nhà nước mua lại, 4 NHTM Nhà nước bị sáp nhập thành một ngân hàng mới. Trong giai đoạn khủng hoảng 2008 - 2010, tại Mỹ cũng đã có hàng ngàn ngân hàng bị đóng cửa, sáp nhập, trong đó có những tên tuổi lớn như Lehman Brother (phá sản), Bear Stearn (bị JPMorgan Chase mua lại)…

c. Nhóm các giải pháp xử lý nợ xấu

Bên cạnh việc yêu cầu các NHTM tăng cường trích lập dự phòng và chủ động xử lý nợ xấu, các quốc gia cũng đã đẩy mạnh việc mua nợ xấu từ các ngân hàng thông qua các thiết chế đặc thù được thành lập, nhằm làm sạch bảng tổng kết tài sản và tạo cơ hội phục hồi cho các ngân hàng.

Ở Malaysia, Danaharta mua tất cả các khoản nợ trên 5 triệu Ringgit và có tài sản đảm bảo là bất động sản hoặc cổ phiếu với giá mua theo định giá của công ty kiểm toán độc lập.

Ở Hàn Quốc, ban đầu KAMC mua các khoản nợ với giá cao hơn mức giá thị trường theo hình thức có truy đòi, sau đó từ tháng 2/1998 mua nợ với giá thị trường. Các khoản nợ xấu sau đó được KAMC xử lý bằng nhiều hình thức: bán lại, khai thác sử dụng, chuyển thành vốn góp…

Tại Trung Quốc, trong giai đoạn 1998 - 1999, tổng giá trị tài sản liên quan đến nợ xấu của 4 NHTM quốc doanh (NHTMQD) nắm giữ khoảng trên 1,5 ngàn tỷ NDT (tương đương 182 tỷ USD). Để giải quyết số nợ tồn đọng, lành mạnh hóa tài chính cho các NHTM, nhất là các NHTMQD, vào tháng 10/1999, Chính phủ Trung Quốc đã thành lập 4 công ty mua bán nợ (AMC) độc lập với các NHTM, trực thuộc Chính phủ và cấp cho các AMCs số vốn tối thiểu ban đầu để hoạt động. Các công ty AMC này có chức năng tiếp nhận và mua lại các khoản nợ có tài sản thế chấp của các NHTMQD Trung Quốc. Sau khi tiếp nhận các AMC là chủ nợ mới của các khoản nợ do các NHTMQD chuyển sang. Đối với những tài sản đã mua lại, các AMC được quyền trao đổi, bán, cho thuê và khai thác, được quyền mua lại cổ phần các doanh nghiệp bằng chính các khoản nợ mà doanh nghiệp nợ Công ty AMC. Do phải cần một lượng vốn quá lớn để mua lại các khoản nợ tồn đọng từ các NHTMQD, nên bên cạnh số vốn do Chính phủ cấp, các AMC được ủy quyền phát hành trái phiếu chính phủ, vay thương mại, vay từ các tổ chức tài chính khác và kêu gọi vốn nước ngoài mua lại các tài sản mà AMC đã tiếp nhận nhằm sớm giải phóng một khối lượng tài sản lớn bị đóng băng.

d. Nhóm các giải pháp nâng cao năng lực quản trị điều hành

Cùng với việc củng cố, chấn chỉnh sắp xếp các ngân hàng, giải quyết vấn đề vốn, xử lý nợ xấu… các quốc gia cũng chú trọng thay đổi trong quản trị ngân hàng hướng tới những chuẩn mực tốt hơn, minh bạch hơn, đầu tư cho con người, công nghệ… Điển hình là Hàn Quốc, hầu hết các ngân hàng đã tăng số lượng thành viên HĐQT độc lập trong cơ cấu HĐQT lên tới 2/3, áp dụng chính sách đãi ngộ dựa trên hiệu quả hoạt động, thuê các chuyên gia nước ngoài vào làm việc tại ngân hàng… Nhiều ngân hàng tại Malaysia, Thái Lan cũng bắt đầu áp dụng quy định về cơ cấu thành viên HĐQT độc lập, thuê chuyên gia nước ngoài…

Việc thực hiện đồng bộ các nhóm giải pháp trên đã mang lại những kết quả rõ rệt đối với hệ thống NHTM các nước, tăng trưởng tín dụng được kiểm soát, nợ quá hạn giảm mạnh và hiệu suất sinh lời của tài sản (ROA) tăng.

Bảng: So sánh một số chỉ tiêu hoạt động của hệ thống NHTM trước (1998 - 2000) và sau tái cấu trúc (2001 - 2005)

Chỉ tiêu

Indonexia

Hàn Quốc

Philippin

Thái Lan

Trước

Sau

Trước

Sau

Trước

Sau

Trước

Sau

Tín dụng/GDP (%)

31

21

72

90

48

35

103

77

Tỷ lệ nợ quá hạn (%)

37

8.5

13

2.4

12.6

13.5

33

11

ROA (%)

-3.4

1.7

-2.3

0.8

0.6

1.0

-4.0

0.3

Nguồn: Tổng hợp từ tài liệu Hội thảo quốc tế về tái cơ cấu ngân hàng năm 2011

Thực tiễn quá trình tái cấu trúc ngân hàng ở các quốc gia cũng cho thấy nhiều khó khăn như: thiếu thể chế cho việc tái cấu trúc mang tính hệ thống (như cơ chế xử lý tài sản), áp lực từ công chúng do thiếu lòng tin vào hệ thống ngân hàng, gia tăng sự phụ thuộc vào các ngân hàng nước ngoài (do mua bán sáp nhập), những xung đột về lợi ích (giữa cổ đông và người gửi tiền, giữa các nhóm cổ đông, khách hàng vay)…

II. VÀ NHỮNG BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

1. Khái quát quá trình tái cơ cấu các TCTD tại Việt Nam 2012 - 2015

Thực hiện chủ trương của Đảng về tái cấu trúc nền kinh tế, ngày 01/3/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 254/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015”. Tiếp đó, ngày 18/4/2012, NHNN đã có Quyết định 734/QĐ-NHNN ban hành kế hoạch hành động thực hiện Đề án này.

Sau hơn 3 năm thực hiện, đến nay về cơ bản việc cơ cấu lại các TCTD được triển khai theo đúng mục tiêu, nguyên tắc, lộ trình đề ra và đạt được nhiều kết quả quan trọng. Hệ thống ngân hàng Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực, năng lực tài chính được nâng cao, an toàn hệ thống được bảo đảm, khả năng chi trả được cải thiện, nguy cơ đổ vỡ mất an toàn hệ thống bị đẩy lùi, tài sản của Nhà nước và tiền gửi của nhân dân được đảm bảo an toàn, góp phần giữ vững an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội. Có thể đánh giá khái quát các kết quả đó như sau:

Thứ nhất, đã kiểm soát được tình hình của các NHTM cổ phần yếu kém, từng bước giảm bớt số lượng các NHTM thông qua cơ cấu lại, bước đầu xử lý sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng. Từ năm 2012 đến tháng 9/2015 đã giảm 17 TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài thông qua sáp nhập, hợp nhất (M&A), đóng cửa, thanh lý, giải thể, rút giấy phép... Thanh khoản của hệ thống được cải thiện đáng kể, quyền lợi của người gửi tiền được bảo đảm, an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng được kiểm soát. Chất lượng hoạt động của các NHTM đã được cơ cấu lại có chuyển biến tích cực. NHNN đã tích cực chỉ đạo các TCTD đẩy nhanh tiến độ xử lý các vi phạm về sở hữu cổ phần, sở hữu chéo; xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phương án thoái vốn đầu tư của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước tại các TCTD và hướng dẫn, phối hợp thực hiện. Nhờ đó, số cặp TCTD sở hữu chéo trực tiếp lẫn nhau đã giảm dần (từ 6 cặp năm 2012 còn 3 cặp hiện nay). Tình trạng sở hữu cổ phần trực tiếp lẫn nhau giữa ngân hàng và doanh nghiệp tập trung ở một số NHTM cổ phần nhưng với tỷ lệ sở hữu không lớn.

Thứ hai, năng lực tài chính của hệ thống từng bước được nâng cao thông qua tăng vốn điều lệ. Mặc dù còn nhiều khó khăn nhưng các TCTD vẫn nỗ lực cải thiện năng lực tài chính và tăng vốn điều lệ để tạo điều kiện mở rộng hoạt động và nâng cao khả năng đối phó với các rủi ro trong hoạt động. Năm 2012, vốn điều lệ toàn hệ thống tăng 11,29%, năm 2013 vốn điều lệ tăng 8,12% và đến cuối năm 2014 vốn điều lệ của toàn hệ thống là 435,65 nghìn tỷ đồng, tăng 3,29% so với cuối năm 2013. Một số NHTM cũng đang từng bước triển khai áp dụng chuẩn mực an toàn vốn theo Basel II. Dự kiến, đến đầu năm 2016 có ít nhất 10 NHTM trong nước triển khai áp dụng Basel II theo phương pháp tiêu chuẩn và đến trước năm 2019, các ngân hàng này sẽ thực hiện theo phương pháp nâng cao.

Thứ ba, khuôn khổ pháp lý về tiền tệ và ngân hàng được hoàn thiện, vai trò và hiệu quả quản lý nhà nước, chỉ đạo, điều hành của NHNN trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, hỗ trợ cơ cấu lại các TCTD được nâng cao. Trong thời gian 2011-2015, Chính phủ và NHNN đã ban hành hàng loạt văn bản về các lĩnh vực trọng yếu: Phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro; Giới hạn, tỷ lệ an toàn trong hoạt động của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; Việc nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần tại TCTD Việt Nam; Cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra, giám sát ngành ngân hàng; Các văn bản liên quan tới hoạt động của công ty mua bán nợ xấu (VAMC)… Qua đó đã góp phần cải thiện mạnh mẽ tính an toàn, lành mạnh, minh bạch của hệ thống các TCTD, tiến gần hơn các thông lệ, chuẩn mực ngân hàng quốc tế,…

Thứ tư, xử lý nợ xấu đã và đang đi đúng mục tiêu, định hướng và lộ trình. Việc thành lập VAMC và hoàn thiện hành lang pháp lý liên quan đã giúp đẩy nhanh tốc độ xử lý nợ xấu, bước đầu tạo được niềm tin về tính khả thi của một công cụ xử lý nợ xấu rất đặc thù. Tính đến tháng 9/2015, VAMC đã mua được trên 200 ngàn tỷ đồng dư nợ xấu, góp phần hỗ trợ các TCTD giảm dư nợ xấu; tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thông qua cơ cấu nợ, miễn giảm lãi, tiếp cận được vốn vay của TCTD. Đồng thời với việc thành lập VAMC, ngành ngân hàng đã và đang triển khai đồng bộ và tích cực nhiều giải pháp nhằm ngăn ngừa và xử lý nợ xấu.

Nhờ đó, nợ xấu đã được kiềm chế và xử lý một khối lượng đáng kể. Từ năm 2012 đến hết tháng 9/2015, hệ thống các TCTD đã xử lý được ~ 91% tổng số nợ xấu ước tính tại thời điểm tháng 9/2012, góp phần đưa tỷ lệ nợ xấu từ mức ~ 10% xuống còn ~ 3,72% cuối tháng 6/2015 và khoảng 3% ở thời điểm hiện nay.

2. Một số bài học kinh nghiệm cho giai đoạn tiếp theo

Nhìn lại quá trình tái cơ cấu các ngân hàng Việt Nam những năm vừa qua, có thể thấy chúng ta đã đạt được những kết quả cơ bản. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan, hệ thống NHTM Việt Nam vẫn còn những hạn chế nhất định, kém lợi thế cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng. Đó là:

- Quy mô vốn còn nhỏ, hệ số an toàn vốn còn thấp, ngay cả khi chuẩn mực về mức độ đủ vốn mà Việt Nam đang áp dụng thấp hơn nhiều so với các NHTM ở các quốc gia khác. Khả năng tăng vốn gặp nhiều khó khăn do quy mô vốn đòi hỏi cao trong khi nguồn lực trong nước hạn chế.

Biểu đồ 1: Hệ số CAR của một số NHTM năm 2014


Nguồn: Tổng hợp từ BCTN các NHTM năm 2014


- Nợ xấu vẫn còn cao do những khó khăn từ khu vực sản xuất kinh doanh chưa được khắc phục triệt để. Việc xử lý nợ xấu chủ yếu bằng tự lực của các TCTD mà chưa có sự hỗ trợ từ nguồn lực khác.

- Hiệu suất sinh lời thấp. NIM giảm từ mức 3,5% năm 2012 xuống còn khoảng 2,8% hiện nay, trong khi ở Indonesia chỉ số này khoảng 4,5%. Quy mô thu nhập sau rủi ro của các NHTM Việt Nam chỉ khoảng 1/6 Thái Lan, 1/12 của Indonesia, 1/4 Singapore… ROE bình quân của các NHTM Việt Nam hiện chỉ còn khoảng 8%.

Biểu đồ 2: NIM của một số NHTM năm 2014

                                                                                    Nguồn: Tổng hợp từ BCTN các NHTM năm 2014

- Cơ cấu thu nhập còn nặng về thu lãi, thu từ hoạt động ngân hàng bán buôn. Thu từ lãi trong cơ cấu thu nhập của các NHTM Việt Nam chiếm tới ~ 80% tổng thu nhập, thu dịch vụ còn chiếm tỷ trọng thấp. Chỉ chưa tới 40% thu nhập sau rủi ro của các NHTM Việt Nam là từ bán lẻ trong khi một số nước trong khu vực tỷ lệ này khoảng 55-60%.

- Năng lực quản trị còn những hạn chế nhất định. Mô hình tổ chức quản lý chưa được tập trung hóa, hệ thống quản trị rủi ro của một số NHTM chưa bao quát hết các loại rủi ro, thiếu các công cụ để lượng hóa và phòng ngừa rủi ro,…

Bên cạnh đó, vẫn còn nhiều ngân hàng yếu kém chưa được xử lý triệt để, một số ngân hàng đã được xử lý thông qua mua lại, sáp nhập nhưng tình hình hoạt động sau cơ cấu lại chưa có nhiều chuyển biến rõ nét.

So sánh với kinh nghiệm mà các quốc gia khác đang trải qua, có thể thấy quá trình tái cơ cấu NHTM trong thời gian qua là đúng hướng. NHNN đã đề ra và quyết liệt chỉ đạo thực hiện đồng bộ các giải pháp từ việc phân loại, đánh giá các ngân hàng, mua lại, buộc sáp nhập… tới thành lập VAMC để xử lý nợ xấu, thúc đẩy các ngân hàng cải tổ nâng cao năng lực quản trị.

Từ kinh nghiệm các nước và thực tiễn thời gian qua, để tiếp tục tái cơ cấu thành công trong giai đoạn tiếp theo, cần tập trung một số nội dung sau.

- Thứ nhất, phải đánh giá lại toàn diện quá trình tái cơ cấu giai đoạn vừa qua, tiếp tục rà soát, đánh giá, phân loại các ngân hàng để từ đó có giải pháp phù hợp tiếp theo cho từng nhóm ngân hàng.

- Thứ hai, cần phải quán triệt nhận thức tái cơ cấu ngân hàng là một cấu thành của tái cấu trúc nền kinh tế. Tái cơ cấu ngân hàng chỉ có thể thành công khi triển khai đồng bộ với quá trình tái cơ cấu khu vực doanh nghiệp nhà nước và tái cơ cấu đầu tư công. Ngân hàng là hàn thử biểu của nền kinh tế, nền kinh tế có khỏe thì ngân hàng mới hoạt động tốt và ngược lại ngân hàng hoạt động tốt sẽ thúc đẩy kinh tế phát triển mạnh hơn.

- Thứ ba, quá trình tái cơ cấu phải đảm bảo các nguyên tắc: giữ được và củng cố niềm tin của thị trường, tiến độ hợp lý và tuân theo nguyên tắc thị trường.

- Thứ tư, phải tiếp tục đổi mới quản trị ngân hàng theo thông lệ quốc tế tốt nhất, tăng dần tính minh bạch với thị trường. Bên cạnh đó phải tăng cường hoàn thiện các khung khổ pháp lý đặc biệt là trong giám sát hoạt động ngân hàng.

- Thứ năm, cân nhắc khả năng nâng cao tính độc lập của NHNN theo đúng mô hình Ngân hàng Trung ương tại các quốc gia phát triển.

Tài liệu tham khảo:

1. Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng: Kinh nghiệm quốc tế và một số hàm ý cho Việt Nam - PGS.TS. Nguyễn Hồng Sơn - Hội thảo quốc tế về Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng - Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia tháng 12/2011;

2. Nhìn lại chặng đường tái cơ cấu hệ thống TCTD Việt Nam và một số khuyến nghị - PGS.TS. Tô Ngọc Hưng - Tuyển tập bài viết về tiền tệ ngân hàng 2014 - NHNN Việt Nam.