TÓM TẮT:
Bài viết phân tích khái niệm và những quy định của Luật Tố tụng hành chính về quyền khởi kiện vụ án hành chính. Bên cạnh đó, tác giả cũng chỉ ra sự bất cập trong thực tiễn áp dụng, từ đó kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về quyền khởi kiện vụ án hành chính; góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Từ khóa: Tố tụng hành chính, khởi kiện, quyết định hành chính, hành vi hành chính.
1. Quyền khởi kiện vụ án hành chính
1.1. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính
Thực hiện công cuộc đổi mới, chúng ta tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhà nước có kỷ cương, kỷ luật. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý, điều hành, có thể có cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức có những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân, từ đó làm phát sinh các khởi kiện hành chính.
Điều 5 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của Luật này”.
Khởi kiện vụ án hành chính chính là sự kiện pháp lý, là hành vi tố tụng đầu tiên và thuộc quyền định đoạt của người khởi kiện, làm phát sinh quan hệ pháp luật tố tụng hành chính giữa Tòa án với người tham gia tố tụng, cơ quan và người tiến hành tố tụng khác. Không có khởi kiện vụ án hành chính thì không thể phát sinh vụ án hành chính tại Tòa án.
Từ những phân tích trên, có thể khái niệm: Khởi kiện vụ án hành chính là việc cơ quan, tổ chức và cá nhân khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền, yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm.
1.2. Quy định pháp luật hiện hành về quyền khởi kiện vụ án hành chính
Hiến pháp nước ta quy định: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.[i]
Theo Luật Tố tụng hành chính quy định: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của Luật này [ii].
Quyền khởi kiện vụ án hành chính được quy định chi tiết tại Điều 115 Luật Tố tụng hành chính như sau:
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
- Tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với việc giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.
- Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó.
2. Bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính
2.1. Khái niệm đảm bảo quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính
Bảo đảm có thể hiểu là làm cho chắc chắn thực hiện được, giữ gìn được, hoặc có đầy đủ những gì cần thiết để có thể thực hiện được.
Đảm bảo quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính có thể hiểu là tổng thể các biện pháp, các cơ chế hỗ trợ hoặc tạo điều kiện cần thiết cho các đương sự có thể thực hiện quyền khởi kiện. Đồng thời, việc đảm bảo này còn được thực hiện thông qua chính các hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng như Tòa án, Viện kiểm sát. Chính các biện pháp và cơ chế này là cơ sở đảm bảo tính khả thi của quyền khởi kiện, là cơ sở để quyền khởi kiện được thực hiện một cách có hiệu quả trên thực tế nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân được pháp luật ghi nhận và bảo hộ.
Từ đó, khái niệm Bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính nghĩa là tạo cho các chủ thể có quyền khởi kiện có đủ các điều kiện cần thiết, chắc chắn thực hiện được trên thực tế, quyền khởi kiện ra Tòa án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua các biện pháp được pháp luật quy định.
2.2. Ý nghĩa của việc bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính
Hiến pháp nước ta ghi nhận: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”.[iii] Do đó, để quyền khởi kiện được thực hiện trên thực tế thì việc bảo đảm thực hiện quyền này là rất có ý nghĩa, cụ thể:
Thứ nhất, bảo đảm quyền khởi kiện có ý nghĩa thiết thực và hết sức quan trọng đối với quyền lợi của công dân, mà trước hết là những chủ thể có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại, đảm bảo tính khả thi trong quá trình thực thi quyền khởi kiện trên thực tế.
Thứ hai, việc ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính và sự bảo đảm của pháp luật trong việc thực hiện những quyền này góp phần nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính nói riêng và quan hệ pháp luật hành chính nói chung.
Từ việc nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể có liên quan, qua đó sẽ góp phần giảm thiểu vụ việc bị xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp, từ đó giảm thiểu được những vụ kiện tụng hành chính không cần thiết, gây tốn kém.
3. Phạm vi được quyền khởi kiện và không được quyền khởi kiện vụ án hành chính
Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án như sau:
1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây:
a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;
b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;
c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
4. Khiếu kiện danh sách cử tri.
3.1. Phạm vi được quyền khởi kiện vụ án hành chính
Qua tìm hiểu Điều 30 và Điều 115 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, chúng ta thấy có các trường hợp được quyền khởi kiện như sau:
Trường hợp thứ nhất, khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính (trừ các trường hợp mà pháp luật quy định không được quyền khởi kiện).
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Quyết định hành chính bị kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.[iv]
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi hành chính bị kiện là hành vi làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.[v]
Trường hợp thứ hai, khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.[vi]
Trường hợp thứ ba, khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Trường hợp thứ tư, khởi kiện danh sách cử tri.
3.2. Phạm vi không được quyền khởi kiện vụ án hành chính
Theo Luật Tố tụng hành chính hiện hành, có 03 trường hợp không được khởi kiện như sau:[vii]
Trường hợp thứ nhất, quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật.
Trường hợp thứ hai, quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng.
Đó là các quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính được ban hành hoặc thực hiện trong quá trình Tòa án thực hiện chức năng, thẩm quyền liên quan đến xử lý vi phạm hành chính.
Các quyết định, hành vi này nếu không hợp pháp thì có thể sẽ bị xử lý theo quy định tại Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 20/01/2014 về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân.
Trường hợp thứ ba, quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức.[viii]
4. Một số quy định khác nhằm bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính
Có thể vì những lý do chính đáng khác nhau, người khởi kiện không thể thực hiện được quyền khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Để khắc phục tình trạng này, Luật Tố tụng hành chính có những quy định nhằm bảo đảm quyền khởi kiện được thực thi trên thực tế, cụ thể:
Trường hợp thứ nhất, trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b, khoản 2 Điều 116 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.[ix]
Trở ngại khách quan là những trở ngại do hoàn cảnh khách quan tác động làm cho người có quyền, nghĩa vụ không thể biết về việc quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm hoặc không thể thực hiện được quyền hoặc nghĩa vụ của mình.[x]
Sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan, không thể lường trước được và không thể khắc phục được, mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép.[xi]
Trường hợp thứ hai, đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.[xii]
5. Bất cập của quy định pháp luật làm hạn chế việc bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính và kiến nghị
Như đã trình bày ở mục 3.2, có ba trường hợp không được quyền khởi kiện vụ án hành chính. Ở đây, tác giả chỉ phân tích sự bất cập trong thực tiễn áp dụng đối với trường hợp thứ ba, tức là trường hợp không được quyền khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Trong đó, chủ yếu là quyết định về “quản lý, tổ chức cán bộ” gây nhiều tranh cãi. Ở đây, trích dẫn một vụ việc xảy ra năm 2019 như sau:
Ngày 30/5/2019, Ủy ban nhân dân tỉnh Hậu Giang tổ chức công bố quyết định về công tác cán bộ. Trong đó, có quyết định điều động ông Nguyễn Thành Nhơn khi đó là Phó Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh sang công tác ở Hội Chữ thập đỏ tỉnh. Tuy nhiên, ông Nguyễn Thành Nhơn đã từ chối nhận quyết định điều động. Lý do không chấp nhận về Hội Chữ thập đỏ vì khi về Hội Chữ thập đỏ công tác sẽ không còn là công chức. Ông khiếu nại lên Ủy ban nhân dân tỉnh nhưng khiếu nại của ông về quyết định điều động không được thụ lý giải quyết.[xiii]
Căn cứ vào quy định pháp luật hiện hành, ông có quyền khiếu nại hay khởi kiện vụ án hành chính hay không?
Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định các khiếu nại không được thụ lý giải quyết, trong đó trường hợp đầu tiên là “Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định;”
Tương tự như vậy, tại điểm c, khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng quy định “Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức” không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án”.
Như vậy, trường hợp này, nếu ông khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án cũng không thụ lý giải quyết, vì đây là quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức trong quản lý, tổ chức cán bộ.
Vấn đề sẽ không bàn cãi nếu ông Nhơn được điều động sang một cơ quan khác mà ông vẫn còn là công chức. Ở đây, ông là công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (Phó Giám đốc Sở Tư pháp, chuyên môn về pháp luật) lại được điều động sang Hội Chữ thập đỏ, một Hội đặc thù, không chuyên môn về pháp luật. Ông khiếu nại không được thụ lý giải quyết, nếu ông khởi kiện cũng sẽ không được thụ lý, bởi vì quy định quá chung chung về quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức ở hai văn bản luật nêu trên dẫn đến bất cập này.
Người viết kiến nghị, Quốc hội quy định hoặc giao quyền cho Chính phủ quy định chi tiết, cụ thể những trường hợp nào được gọi là “mang tính nội bộ” của cơ quan, tổ chức. Đặc biệt, trong điều động cán bộ, công chức, có cho phép “làm mất” biên chế cán bộ, công chức của người được điều động hay không, có tính đến sự phù hợp về chuyên môn, nghiệp vụ hay không. Quan điểm cá nhân người viết, nên quy định theo hướng việc điều động không làm mất biên chế cán bộ, công chức và công việc mới phải phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ của người được điều động. Nếu cơ quan nào điều động không đúng quy định thì cho phép cán bộ, công chức được thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Có như vậy mới bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
6. Kết luận
Kể từ ngày 01/7/1996, ở nước ta, người dân đã có thêm một cơ chế mới để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm phạm của quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, đó là cơ chế khởi kiện hành chính ra Tòa án. Giá trị cơ bản, thiết yếu của việc cho phép cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện vụ án hành chính và các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo vệ và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Thực tiễn xét xử các vụ án hành chính trong thời gian qua của các cấp Tòa án ở nước ta đã chứng minh được giá trị tích cực này.[xiv]
Hoạt động thực hiện quyền khởi kiện hành chính ra Tòa án và cơ chế bảo đảm quyền khởi kiện được thực thi trên thực tế đã và đang có tác dụng tích cực thúc đẩy tinh thần, thái độ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước trong việc tăng cường sự quan tâm, cẩn trọng hơn khi ra quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Từ đó, nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động hành pháp, xây dựng nền hành chính mạnh và trong sạch, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
[i] Điều 102 Hiến pháp năm 2013.
[ii] Điều 5 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[iii] Khoản 1, Điều 14 Hiến pháp năm 2013.
[iv] Khoản 1, khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[v] Khoản 3, khoản 4 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[vi] Khoản 5 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[vii] Khoản 1, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[viii] Khoản 6 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[ix] Khoản 4 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[x] Khoản 13 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[xi] Khoản 14 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[xii] Khoản 4 Điều 54 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[xiii] Cảnh Kỳ, Nguyên Phó Giám đốc Sở Tư pháp Hậu Giang khiếu nại lên UBKT Trung ương, đăng trên Báo điện tử Tiền phong ngày 21/10/2019 20:00 tại https://www.tienphong.vn/xa-hoi/nguyen-pho-giam-doc-so-tu-phap-hau-giang-khieu-nai-len-ubkt-trung-uong-1477784.tpo
[xiv] Diệp Thành Nguyên, Tòa Hành chính với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đề tài NCKH cấp trường, Trường Đại học Cần Thơ, tháng 5/2007.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
- Quốc hội (2015). Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
- Diệp Thành Nguyên, Tòa Hành chính với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đề tài NCKH cấp trường, Trường Đại học Cần Thơ, tháng 5/2007.
- Cảnh Kỳ, Nguyên Phó Giám đốc Sở Tư pháp Hậu Giang khiếu nại lên UBKT Trung ương, đăng trên Báo điện tử Tiền phong ngày 21/10/2019 20:00 tại https://www.tienphong.vn/xa-hoi/nguyen-pho-giam-doc-so-tu-phap-hau-giang-khieu-nai-len-ubkt-trung-uong-1477784.tpo
ENSURING THE RIGHT TO INITIATE A LAWSUIT IN ADMINISTRATIVE PROCEDURES
LLM.DIEP THANH NGUYEN
Vice Dean, Facuty of Law, Can Tho University
ABSTRACT:
This article analyzes the concept and provisions of the Law on Administrative Procedures on the right to sue. In addition, the article points out inadequacies in the practical enforcement of the law, and make recommendations to improve legal provisions on the right to initiate administrative lawsuits. This article is expected to contribute protecting lawful rights and interests of agencies, organizations and individuals.
Keywords: Administrative procedures, lawsuits, administrative decisions, administrative acts.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 19, tháng 8 năm 2020]
