Chi tiêu ngân sách nhà nước của Việt Nam thời kì 2005 - 2020 và những vấn đề đặt ra

THẠC SĨ ĐỖ THỊ THANH HUYỀN - TS. NGUYỄN THỊ THU H (Bộ môn Kinh tế học, Trường Đại học Thương mại)

TÓM TẮT:

Chi tiêu ngân sách nhà nước (NSNN) là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện vai trò chức năng quản lý và hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng. Trong bối cảnh thu ngân sách ngày càng khó khăn, bội chi ngân sách và nợ công của Việt Nam ngày càng tăng, thì chi ngân sách cần được cơ cấu lại để Chính phủ vừa có nguồn lực để thực hiện tốt vai trò của mình, vừa đảm bảo an toàn tài chính quốc gia. Bài viết phân tích thực trạng chi tiêu NSNN của Việt Nam trong thời kì 2005-2020, chỉ ra những tồn tại và nguyên nhân trong chi tiêu NSNN, từ đó đề xuất một số biện pháp hoàn thiện chi NSNN.

Từ khóa: chi ngân sách nhà nước, chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên.

1. Thực trạng chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, vai trò của NSNN là rất quan trọng, không chỉ là quỹ tài chính để duy trì bộ máy quản lý nhà nước, là công cụ để Nhà nước khắc phục những hạn chế của cơ chế thị trường mà còn là nguồn lực tài chính quan trọng cho đầu tư phát triển.

Các hoạt động chi NSNN đang có xu hướng ngày càng mở rộng cùng với quá trình phát triển kinh tế xã hội nước ta. Bảng 1 thể hiện mức độ chi tiêu NSNN theo năm từ 2005 – 2020. Quy mô chi từ NSNN của giai đoạn 2011 - 2015 đạt 6.324,5 nghìn tỷ đồng, gấp hơn 2 lần so với giai đoạn 2005 - 2010. Thời kì 2016 - 2020, chi ngân sách tăng gấp 3 lần quy mô chi của giai đoạn 2005 - 2010. Chi tiêu NSNN của Chính phủ tăng phù hợp với quy luật Wagner khi cho rằng tỷ trọng của khu vực công (đo lường bằng tỷ lệ chi tiêu chính phủ so với GDP) có xu hướng tăng lên khi thu nhập bình quân đầu người tăng lên. Riêng năm 2020, lo ngại ảnh hưởng dịch bệnh Covid-19 tới nguồn thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia, các hoạt động chi thường xuyên đã được điều chỉnh giảm thông qua cắt giảm những hoạt động chi không cấp thiết (hội nghị, công tác, …). Tổng chi NSNN từ đầu năm đến thời điểm 15/12/2020 ước tính đạt 1.432,5 nghìn tỷ đồng, giảm so với các năm trước, trong đó chi thường xuyên đạt 966,7 nghìn tỷ đồng; chi đầu tư phát triển 356 nghìn tỷ đồng; chi trả nợ lãi 98,8 nghìn tỷ đồng[1].    

Mặc dù quy mô chi tiêu ngân sách tăng nhưng tốc độ tăng chi NSNN đã có cải thiện theo chiều hướng giảm, cụ thể giai đoạn 2014 - 2019 đạt 8,5%, giảm mạnh so với tỷ lệ tăng bình quân 18,3% của giai đoạn 2008 - 2013. Sự chênh lệch tốc độ tăng chi NSNN giữa hai thời kì này có nguyên nhân một phần là do giai đoạn 2009 - 2012, Chính phủ mở rộng chi tiêu hỗ trợ nền kinh tế trong bối cảnh hậu khủng hoảng tài chính thế giới 2008. Bước sang giai đoạn 2014 - 2019, Chính phủ đẩy mạnh tái cơ cấu chi tiêu công để giảm bội chi ngân sách và nợ công quốc gia, dẫn đến tốc độ tăng chi NSNN giảm khá nhiều, cho thấy chính sách tái cơ cấu chi tiêu và đầu tư công đã có những thành công bước đầu.

Bảng 1: Chi tiêu ngân sách nhà nước 2005-2020

 

2005

2010

2015

2016

2017

Sơ bộ 2018

Ước tính 2019

ước tính 15/12/2020

TỔNG CHI (*)

(Nghìn tỷ đồng)

262,7

657,6

1276,4

1298,3

1355

1616,4

1754,5

1432,5

CƠ CẤU CHI NSNN (%)

Tổng chi

100

100

100

100

100

100

100

100

Chi đầu tư phát triển (**)

30,15

38,44

31,47

28,18

27,51

25,44

24,99

24.85

Chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội (***)

50,37

57,27

61,77

63,34

65,07

61,24

59,79

Chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo

10,89

11,89

13,9

13,71

15,09

14,29

13,98

Chi sự nghiệp y tế, dân số và gia đình

2,9

3,87

3,91

5,6

5,83

..

..

Chi sự nghiệp khoa học, công nghệ

0,98

0,63

0,74

0,73

0,68

0,76

0,74

Chi văn hoá thông tin; phát thanh truyền hình, thông tấn; thể dục thể thao

0,8

1,36

1,23

0,95

1,02

..

..

Chi đảm bảo xã hội

6,76

9,9

8,32

9,04

8,96

..

..

Chi sự nghiệp kinh tế, bảo vệ môi trường

4,49

5,8

6,28

6,73

7,47

..

..

Chi hoạt động của các cơ quan Quản lý nhà nước, Đảng, đoàn thể

7,14

8,65

10,5

8,69

8,75

..

..

Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính

0,03

0,04

0,02

0,04

0,01

0,01

0,01

(*) Số liệu được điều chỉnh theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015, bao gồm chi từ nguồn trái phiếu Chính phủ, không bao gồm chi trả nợ gốc. (**) Không bao gồm chi dự trữ quốc gia.  (***) Bao gồm cả chi tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lương và tinh giản biên chế.

Nguồn: Dữ liệu năm 2020 tổng hợp từ Báo cáo tình kinh tế xã hội quý IV và năm 2020

2. Một số vấn đề bất cập trong chi NSNN

Về tỷ lệ chi NSNN trên GDP: Hoạt động chi NSNN thời gian gần đây đã có sự giảm tốc, phù hợp với xu hướng giảm thu NSNN. Tuy nhiên, tỷ lệ chi NSNN trên GDP vẫn duy trì ở mức cao từ 25-29% GDP và có xu hướng cao hơn so với nhiều quốc gia có cùng trình độ phát triển (Bảng 2). Tình trạng bội chi NSNN vẫn chưa được cải thiện nhiều dù tính toán theo thông lệ quốc tế (IMF) hay tính toán theo cách của Tổng cục Thống kê[2]. Thâm hụt ngân sách của Việt Nam từ 2012 đến 2017 dao động ở mức 5,3 - 6,6% GDP, cao hơn mức 4,4-5,6% GDP của giai đoạn 2006-2011. Năm 2017, thâm hụt ngân sách ở mức 3,48% GDP[3] - do bắt đầu không tính chi trả nợ gốc khi cân đối ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách có hiệu lực từ 2017.Tuy nhiên, nếu tính theo cách cũ thì con số thâm hụt tiếp tục tăng đến 6,43% GDP.

Số liệu từ Bộ Tài chính cho thấy, mức thâm hụt ngân sách của năm 2018 khoảng 3,46% GDP, còn năm 2019 là khoảng 3,4% GDP. Mức thâm hụt đã giảm đôi chút, nhưng nhìn chung cấu trúc ngân sách nhà nước chưa có cải thiện nhiều so với những năm trước. Phần lớn sự thay đổi thâm hụt ngân sách kể từ 2017 so với giai đoạn trước đó là do việc thay đổi cách hạch toán (không tính chi trả nợ gốc). Thực tế cơ cấu chi tiêu và kỷ luật tài khóa không được cải thiện, nhu cầu chi tiêu vượt xa so với khả năng thu, làm tăng nợ công quốc gia và đe dọa an ninh tài chính quốc gia.

Bảng 2: Chi tiêu NSNN của một số nước trong khu vực ASEAN (% GDP)

Nước

2005

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Viet Nam

25.1

27.2

25.4

28.2

28.8

26.4

28.2

26.8

27.1

29.2

29.1

...

Thailand

18.4

21.3

21.9

21.2

21.6

22.0

22.0

21.0

21.2

21.1

20.5

...

Singapore

11.8

9.3

7.9

9.0

9.2

10.9

13.8

13.4

12.7

13.5

...

...

Malaysia

23.3

24.4

25.0

25.8

24.7

23.2

21.7

20.0

19.0

19.7

...

...

Lao PDR

...

22.7

22.4

21.5

25.7

24.2

24.1

21.1

18.3

21.0

...

...

Indonesia

...

17.2

17.5

18.4

18.7

18.5

17.8

16.9

16.5

16.5

16.3

...

Brunei Darussalam

32.1

34.0

30.8

31.4

33.6

33.6

35.7

39.7

36.3

32.8

31.1

...

Nguồn: Asian Development Bank's Key Indicators

Về cơ cấu chi NSNN: có thay đổi theo xu hướng tăng tỷ trọng chi thường xuyên và giảm tỷ trọng chi đầu tư phát triển, tốc độ tăng chi thường xuyên cũng cao hơn nhiều so với tốc độ tăng chi đầu tư. Trong giai đoạn 2005 - 2010, chi đầu tư phát triển chiếm 31% thì đến giai đoạn 2011 - 2020 giảm chỉ còn bình quân 26%. Trong khi đó, tỷ trọng chi thường xuyên tăng từ 50,1% (2005) lên  xấp xỉ 60% (Bảng 1) mà đỉnh điểm hơn 65% tổng chi NS trong hai năm 2014 và 2017 (cao hơn mục tiêu Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 là giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới 64% tổng chi NSNN). Cơ cấu chi thường xuyên chưa bảo đảm mục tiêu đặt ra, dù chi tiêu cho các lĩnh vực phát triển con người như y tế, giáo dục và khoa học công nghệ được ưu tiên trong thời gian qua nhưng chi lương và chi quản lý hành chính nhà nước vẫn là hai nguồn chi chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi NSTW.

Việc thực hiện sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế để giảm chi thường xuyên còn chậm (Năm 2018, tổng số chi lương, phụ cấp lương và các khoản đóng góp theo lương từ NSNN là 364.228,4 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 39% chi thường xuyên). Chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN và thường khó cắt giảm hơn so với chi đầu tư phát triển. Tốc độ tăng chi NSNN trong những năm qua chững lại chủ yếu là do hạn chế đầu tư công, điều này làm cho việc giảm thâm hụt ngân sách khó khăn hơn và ảnh hưởng đến khả năng cung cấp cải thiện hạ tầng cơ sở cho phát triển kinh tế - xã hội.

Số liệu phân tích cũng cho thấy một khoản chi khác có vai trò ngày càng lớn trong tổng chi NSNN là chi trả nợ. Số nợ phải trả trung bình trong cả giai đoạn chiếm khoảng 13% trong tổng chi NSNN. Cùng với đó là mức tăng chi trả nợ trung bình 16,3% mỗi năm có thể ảnh hưởng tới tính bền vững của NSNN trong tương lai.

Về công tác dự toán và giải ngân: Tình trạng bố trí kinh phí nhưng không hoàn thành nhiệm vụ chi phải chuyển nguồn hoặc để kết dư ngân sách địa phương lớn kéo dài nhiều năm, thể hiện sự lãng phí nguồn lực, chất lượng lập dự toán thấp, công tác chấp hành, hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách chưa cao. Theo Báo cáo của Tổng cục Thống kê, tổng chi NSNN năm 2020 (tính đến 15/12/2020) ước tính đạt 1.432,5 nghìn tỷ đồng, giảm so với các năm trước, chỉ bằng 82% dự toán năm, trong đó chi thường xuyên đạt 966,7 nghìn tỷ đồng, bằng 91,5%; chi đầu tư phát triển 356 nghìn tỷ đồng, bằng 75,7%; chi trả nợ lãi 98,8 nghìn tỷ đồng, bằng 83,6% kế hoạch.

Bên cạnh đó, Nhà nước đã thực hiện giải ngân vốn năm 2019 chuyển sang năm 2020 đạt khoảng 75% kế hoạch (GSO). Tuy nhiên, vẫn còn khoảng 26 nghìn tỷ đồng vốn vay ngoài nước cho đầu tư phát triển không thực hiện được, phải hủy dự toán. Giải ngân chi đầu tư đạt thấp, kéo dài trong nhiều năm do nhiều dự án chưa tuân thủ nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn, giao vốn chậm, không đúng đối tượng,.., gây lãng phí trong sử dụng nguồn vốn đầu tư công. Bên cạnh đó, một số khoản chi tiêu cho phát triển con người, xã hội có phần mở rộng, nhưng giải ngân thường xuyên không đạt kế hoạch như chi giáo dục, đào tạo và dạy nghề; chi sự nghiệp y tế; chi sự nghiệp khoa học, công nghệ,…

3. Định hướng giải pháp hoàn thiện chi NSNN

Trước những vấn đề bất cập tồn tại kéo dài và chậm được điều chỉnh của chi tiêu NSNN như phân tích ở trên và sức ép tăng trưởng kinh tế đi cùng đảm bảo an ninh tài chính quốc gia đòi hỏi cải cách mạnh mẽ hoạt động chi tiêu NSNN. Một số biện pháp được khuyến nghị như sau:

Một là, cân đối lại cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm chi thường xuyên, tăng chi đầu tư phát triển. Bởi vì chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài, thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của quốc gia. Giảm chi thường xuyên là khó khăn, cần có quyết tâm lớn của cả hệ thống chính trị và chính quyền, đoàn thể bằng các hành động cụ thể: rà soát, cơ cấu lại, bảo đảm hợp lý, tiết kiệm, sắp xếp thứ tự ưu tiên cho các nhiệm vụ thiết thực cấp bách, cắt, giảm những nhiệm vụ chi không cần thiết; không bố trí kinh phí mua sắm trang thiết bị đắt tiền, xe công; giảm mạnh chi cho khánh tiết, hội nghị, hội thảo, lễ hội, đi công tác nước ngoài,... như đã thực hiện trong năm 2020. Tiếp tục tổ chức lại bộ máy quản lý theo hướng tinh giản, gọn nhẹ, hiệu quả, ứng dụng chính phủ điện tử ở cấp độ sâu hơn,… để giảm mạnh các khoản chi lương và chi quản lý hành chính (là mục chi chiếm tỷ trọng lớn trong chi thường xuyên). Đẩy mạnh hơn nữa cơ chế tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp công lập để giảm áp lực chi NSNN, nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Hai là, nâng cao chất lượng dự toán, lập dự toán NSNN, cải tiến thủ tục cấp phát ngân sách: Cần xem xét lại quy mô chi tiêu công cho phù hợp với khả năng của quốc gia (%GDP) và mục tiêu, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn. Cần tìm ra nguyên nhân dẫn đến tình trạng lập dự toán không sát, giải ngân chậm và sai đối tượng diễn ra trong nhiều năm đối với đầu tư công và các hoạt động quan trọng như giáo dục đào tạo và dạy nghề, sự nghiệp y tế, khoa học công nghệ.

Ba là, tuân thủ nghiêm các nguyên tắc trong quản lý chi tiêu công, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cấp có thẩm quyền về hoạt động thu - chi và cân đối ngân sách nhà nước. Tăng cường các chức năng giám sát của Kiểm toán Nhà nước ở tất cả các cấp của Chính phủ và cho phép tham gia chặt chẽ với các Tổ chức xã hội dân sự và thông tin đại chúng nhằm đẩy mạnh truyền thông và nâng cao năng lực giám sát ngân sách.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:

[1] https://www.gso.gov.vn/du-lieu-va-so-lieu-thong-ke/2020/12/baocao-tinh-hinh-kinh-te-xa-hoi-quy-iv-va-nam-2020/

[2] Theo IMF, khi tính cân đối NSNN không bao gồm chi trả nợ gốc. Còn theo cách tính của Bộ Tài chính, trước năm 2016 bao gồm cả chi trả nợ gốc, từ 2017 sẽ loại trừ chi trả nợ gốc khi cân đối ngân sách nhà nước.

[3] Theo http://cafef.vn/tinh-hinh-tai-chinh-ngan-sach-2018-duoi-goc-nhin-chuyen-gia-phan-tich-20190205085543234.chn

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Bùi Thị Mai Hoài và cộng sự (2015), “Cân đối ngân sách nhà nước, nợ công và các chuẩn mực quốc tế”, Tạp chí Phát triển kinh tế, số 26 (9), 02-25.
  2. Hoàng Khắc Lịch và cộng sự (2018), “Chi ngân sách nhà nước của Việt Nam giai đoạn 2007-2017 và một số khuyến nghị”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Kinh tế và Kinh doanh, tập 34, số 4 (2018) 28-36.
  3. Quỹ tiền tệ Quốc tế, “Cẩm nang về minh bạch tài khóa”, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội dịch 2011.
  4. Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội (2010), “Bội chi NSNN - Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp chuyên đề nghiên cứu khoa học.
  5. World Bank (2017), Đánh giá chi tiêu công của Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu.

The state budget expenditure of Vietnam in the period from 2005

to 2020 and existing problem

Master. Do Thi Thanh Huyen 1

Ph.D Nguyen Thi Thu Hien 1

1 Department of Economics, Thuongmai University

ABSTRACT:           

State budget expenditure is considered an important tool of the State to perform its role of managing and supporting socio-economic development, ensuring security, defense and diplomacy. In the context of increasing difficulties in collecting budget revenues, widening budget deficit and increasing public debt, it is essential for the Government of Vietnam to restructure its budget spending to fulfill its roles and ensuring the national financial security. This paper analyzes the state budget expenditure in Vietnam in the period from 2005 to 2020 and points out existing problems. Based on the paper’s findings, some measures are proposed to improve the efficiency of state budget expenditure of Vietnam.

Keywords: state budget expenditure, development investment expenditure, frequent expenditure.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 9, tháng 4 năm 2021]