Tóm tắt:
Kiểm soát quyền lực nhà nước là yêu cầu tất yếu của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Điều này đã được khẳng định trong Hiến pháp 2013 và các văn bản Luật, song cơ chế kiểm soát quyền lực vẫn còn nhiều nội dung cần nghiên cứu, hoàn thiện. Bài viết khái quát các quy định của Hiến pháp 2013 về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn nêu những vấn đề cần xem xét sửa đổi, bổ sung, nhằm xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp hiệu quả, bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân.
Từ khóa: Cơ chế kiểm soát quyền lực, quyền lực nhà nước, Hiến pháp 2013.
Một trong những vấn đề được được đặc biệt chú trọng trong Hiến pháp 2013 là khẳng định và thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực. Theo đó “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2). Sự khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyền lực, đặc biệt nhấn mạnh cơ chế kiểm soát quyền lực là bước phát triển mạnh mẽ trong nguyên lý tổ chức quyền lực của nhà nước Việt Nam. Đây cũng là mục tiêu mà Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XII về “tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ” đã đặt ra đến năm 2020 là phải “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực”[2]. Quyền lực nhà nước khi được trao cho cá nhân, tổ chức luôn có xu hướng bị lạm quyền, lộng quyền dẫn đến tha hóa quyền lực. PGS. TS. Lê Văn Hòe đã khẳng định: “Kiểm soát là một quyền độc lập và hết sức đặc thù bởi nó chỉ có thể được thực hiện bằng sự vận hành của một cơ chế phù hợp, có khả năng bảo đảm thực hiện quyền ngăn cản hợp lý các quyết định sai trái, cốt để tránh được cái “bản tính tự nhiên”, “cố hữu” của những người nắm quyền lực là luôn có xu hướng lộng quyền, lạm quyền, đầu cơ quyền lực để tư lợi” [3].. Do vậy, việc kiểm soát quyền lực nhà nước là hoạt động quan trọng nhằm bảo đảm quyền lực được thực thi trong khuôn khổ luật định và vì lợi ích của nhân dân.
2. Quy định của Hiến pháp 2013 về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
Theo cách hiểu chung nhất, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là tập hợp những thành tố, hình thức, mối liên hệ, các thiết chế mà qua đó thực hiện việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động của các bộ phận thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực được thực thi theo đúng Hiến pháp, pháp luật và quyền lực thuộc về nhân dân, tôn trọng, bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân. Cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước luôn giữ vị trí đặc biệt quan trọng trong tổ chức và thực thi công quyền. Việc xây dựng một cơ chế kiểm soát hợp lý, đầy đủ và hiệu lực bảo đảm cho guồng máy quyền lực luôn hoạt động hết công suất, đồng thời tránh được tình trạng vận hành ngoài tầm kiểm soát của chủ thể quyền lực dẫn đến quan liêu, lộng hành là vấn đề cấp thiết hiện nay. Điều này xuất phát từ đặc điểm phân công quyền lực ở nhà nước ta được thực hiện theo chiều ngang (bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp) và theo chiều dọc (phân cấp quản lý giữa trung ương với địa phương). Sự phân công quyền lực như vậy đòi hỏi phải có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ để chắc chắn rằng mỗi cơ quan thực hiện đúng phạm vi quyền năng của mình và không vượt quyền sang nhánh quyền thuộc cơ quan khác. Mặt khác, sự ghi nhận cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp nhằm đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân là yêu cầu tự thân của quá trình xây dựng và vận hành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Hoạt động kiểm soát quyền lực được thực hiện với nhiều cách thức khác nhau, song thông thường được thực hiện theo cơ chế kiểm soát từ bên trong bộ máy nhà nước (quyền lực kiểm soát quyền lực) và cơ chế kiểm soát từ bên ngoài (từ nhân dân).
Theo quy định của Hiến pháp 2013: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69). Như vậy, Quốc hội kiểm soát quyền hành pháp thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ đối với việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; đồng thời xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Bên cạnh đó, quyền kiểm soát của Quốc hội còn được thực thi qua hoạt động bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán Nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia (Điều 70). Ủy ban Thường vụ quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập (Điều 74). Không những thế, Quốc hội còn có quyền bãi bỏ các văn bản pháp luật sai trái của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội. Đặc biệt, với cơ chế lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm Quốc hội thiết lập một cơ chế kiểm soát quyền hành pháp chặt chẽ hơn. Việc thực hiện cơ chế kiểm soát từ phía cơ quan tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp cũng được xác lập thông qua cơ chế phán quyết của Tòa hành chính đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cán bộ thuộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Kiểm soát quyền tư pháp được thực hiện từ phía cơ quan lập pháp thông qua việc Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Chủ tịch nước thực hiện quyền kiểm soát tư pháp thông qua việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức đối với chức danh Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 88).
Hiến pháp 2013 quy định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hợp thành chính quyền địa phương. Theo đó, sự kiểm soát từ phía cơ quan lập pháp đối với chính quyền địa phương được thể hiện qua việc Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân (Điều 74). Từ phía cơ quan hành pháp, bên cạnh chức năng, nhiệm vụ lãnh đạo công tác của Ủy ban nhân dân các cấp, Chính phủ có quyền hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định (Điều 96). Đồng thời Thủ tướng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 98).
Đối với cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước được thể hiện qua hoạt động giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Điều 9), tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước về chính sách đối với người lao động của Công đoàn (Điều 10) và các tổ chức xã hội khác. Đồng thời, “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” (Điều 28). Điều 29 quy định công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Đặc biệt, với quy định Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân bị cử tri hoặc Quốc hội, Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân (Điều 7), chịu sự giám sát của cử tri (Điều 79) đã khẳng định cơ chế giám sát quan trọng đối với hoạt động của đại biểu.
3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn
Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, cơ quan có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, đặc biệt có quyền tối cao trong việc giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, song Hiến pháp 2013 chưa có quy định nào về kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội và không xác định cơ quan nào kiểm soát việc thực hiện quyền của Quốc hội. Điều này trong cả 4 bản Hiến pháp trước cũng như Hiến pháp 2013 đều chưa đề cập đến. Như vậy, nguyên lý mọi quyền lực đều được kiểm soát chưa được bảo đảm về mặt pháp lý cho dù lý luận và thực tiễn đã đặt ra từ lâu. Vì vậy, để cơ chế kiểm soát quyền lực được thực thi một cách hiệu quả cần xác lập cơ chế kiểm soát quyền lập pháp. Xây dựng thiết chế độc lập có chức năng phán quyết các quy định, các văn bản pháp luật và các hành vi vi hiến của các cá nhân và tổ chức, tham gia luận tội các cán bộ, công chức vi phạm Hiến pháp, xem xét tư cách của đại biểu Quốc hội… nhằm bảo đảm khả năng loại bỏ sự lạm dụng quyền lực của bất kỳ nhánh quyền nào trong bộ máy nhà nước.
Về cơ chế kiểm soát quyền hành pháp, quyền tư pháp của Quốc hội theo quy định hiện hành chưa hiệu quả. Trước hết, việc kiểm soát của Quốc hội thông qua xét báo cáo, chất vấn tại kỳ họp và thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội chưa thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát một cách toàn diện và sâu sắc hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, tư pháp. Bởi lẽ trong thời gian ngắn, với nhiều nội dung, đại biểu khó có chất vấn, phản biện một cách thỏa đáng. Không những thế, Quốc hội chưa có các thiết chế bảo đảm thực thi quyền giám sát tối cao của mình như lập ra cơ quan chuyên trách như Thanh tra của Quốc hội làm thường trực đảm nhiệm chức năng giám sát; đồng thời tiến hành điều tra khi có sự lạm quyền, quản lý chính sách kém hiệu quả hay có sự tham nhũng trong bộ máy công quyền. Hiện nay với quy định Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định chỉ áp dụng khi cần thiết (điều 87).
Hiến pháp chưa xác định rõ tính độc lập của Quốc hội. Thực tế cho thấy khi đại biểu Quốc hội đồng thời làm việc tại các cơ quan hành pháp hoặc tư pháp thì không thể thực hiện tốt nhiệm vụ đại biểu khó kiểm tra, giám sát hoạt động của các nhánh quyền lực một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, tỉ lệ đại biểu chuyên trách còn thấp. Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội 2014, số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là 35% tổng số đại biểu Quốc hội Đại biểu. Quốc hội khóa XIV hiện nay có 169 đại biểu chuyên trách (chiếm 34,2%), trong đó có 103 đại biểu chuyên trách Trung ương và 66 đại biểu chuyên trách địa phương. Số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách tăng lên theo các khóa (Quốc hội khóa XII là 143 đại biểu, Quốc hội khóa XIII là 164 đại biểu), tuy nhiên sự gia tăng vẫn không đáng kể. Hiện nay, đại biểu không chuyên trách chiếm đa số, hơn 65% và các đại biểu chỉ dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội. Điều này sẽ hạn chế hiệu quả việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu, nhất là đối với những đại biểu là người đảm nhiệm công việc lãnh đạo, quản lý. Vì thế, để khắc phục những điểm chưa hợp lý trên, cần quy định đại biểu Quốc hội phải chuyên trách và không phải là công chức trong bộ máy hành pháp, tư pháp. Tiến tới xây dựng đội ngũ đại biểu hoạt động không chỉ chuyên trách, mà còn chuyên nghiệp và trở thành nghề nghiệp chuyên môn. Chỉ khi hoạt động chuyên trách, chuyên nghiệp, đại biểu mới chuyên tâm và có thời gian làm nhiệm vụ của mình một cách độc lập và hiệu quả.
Quy trình làm luật hiện nay cũng chưa bảo đảm kiểm soát tốt quyền lực. Việc thành lập Ban soạn thảo luật, sửa đổi luật, chỉ định cơ quan soạn thảo đều do Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ thực hiện và thông thường luật liên quan đến lĩnh vực, cơ quan, tổ chức nào thì do Bộ, ngành đó được phân công soạn thảo. Cách làm luật này khó tránh khỏi việc lồng ghép lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm trong quá trình soạn thảo mà không phải lúc nào đại biểu Quốc hội cũng có thể nhận ra. Do vậy, cần thành lập Ban soạn thảo chung. Việc thành lập này đồng thời bảo đảm các luật không chồng chéo, mâu thuẫn và ngăn cản lợi ích nhóm.
Đối với cơ chế kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương cần sự phân định ranh giới về quyền lực một cách rõ ràng, đặc biệt là giới hạn quyền, phạm vi trách nhiệm của các cơ quan, các cấp. Việc phân cấp nên đổi mới theo hướng từ dưới lên, trao quyền cho chính quyền cấp dưới trước, những vấn đề chính quyền địa phương không làm được thì chính quyền trung ương sẽ đảm nhận.
Đối với việc kiểm soát theo cơ chế từ bên ngoài, nghĩa là từ nhân dân Hiến pháp 2013 cũng chưa có quy định nhằm hiện thực hóa quyền kiểm tra, giám sát quyền lực của nhân dân. Hình thức dân chủ trực tiếp của nhân dân thông qua quyền bãi nhiệm (của cử tri), biểu quyết khi trưng cầu ý dân, quyền phúc quyết về Hiến pháp khó thực thi. Theo Luật Trưng cầu ý dân Quốc hội xem xét, quyết định trưng cầu ý dân về 4 vấn đề. Đó là trưng cầu toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp; Trưng cầu vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia; Vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước và trưng cầu vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước. Tuy nhiên, hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể những trường hợp nào là vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích quốc gia, những vấn đề nào là đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng đến sự phát triển đất nước, những vấn đề nào là đặc biệt quan trọng khác. Việc trưng cầu ý dân phải do Quốc hội quyết định nên để thực hiện quyền dân chủ trực tiếp phải thông qua hình thức dân chủ gián tiếp. Điều này chưa thể hiện đầy đủ nguyên lý quyền lực thuộc về nhân dân. Vì vậy, cần sớm cụ thể hóa quy định về những vấn đề cần trưng cầu để bảo đảm tốt hơn cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Đồng thời cần mở rộng và thiết lập cơ chế hữu hiệu để cử tri giám sát và bãi nhiệm đại biểu Quốc hội khi các đại biểu đó không thực hiện tốt nhiệm vụ đại biểu hoặc không còn được nhân dân tín nhiệm.
4. Kết luận
Trong đời sống xã hội, Hiến pháp là văn kiện chính trị - pháp lý có giá trị pháp lý cao nhất, xác lập một cách tập trung, đầy đủ và cao nhất ý chí và sự lựa chọn chính trị của nhân dân. Sự phát triển và hoàn thiện của Hiến pháp về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước theo nguyên tắc mọi quyền lực đều phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế, quyền lực phải được ràng buộc bằng trách nhiệm nhằm bảo đảm chủ quyền nhân dân, phòng chống tham nhũng là điều kiện quan trọng đảm bảo sự ổn định của xã hội và sự an toàn của người dân.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
1 Hiến pháp 2013.
2 Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XII về “tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”.
3 PGS. TS. Lê Văn Hòe (2014), Luật hóa việc kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tr.150.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Hiến pháp 2013
2. Luật Tổ chức Quốc Hội 2014
3. Luật Trưng cầu ý dân 2015
4. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015
5. TSKH. Lê Văn Cảm, Dương Bá Thành (2009), Cơ chế kiểm soát quyền lập pháp ở nước ta hiện nay: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Tạp chí Luật học số 25.
6. TS. Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
POWER CONTROL MECHANISM IN THE CONSTITUTION 2013
Tran Thi Sau
Danang University of Economics
ABSTRACT:
Controlling the state power is an indispensable requirement of the process of building a socialist jurisdictional state in Vietnam. Though this is confirmed in the Constitution 2013 and the Laws, the mechanism of controlling state power still has many contents that need to be studied and perfected. The paper outlines the provisions of the Constitution of 2013 on mechanisms for controlling state power. Based on the theoretical as well as practical issues, the paper mentions some parts that need amendment for effective control of the legislative, executive and judicial power, ensuring the power belongs to the people.
Keywords: Power control mechanism, state power, Constitution 2013.
