Tóm tắt:
Đánh cá bất hợp pháp, hhông có báo cáo và không theo quy định (IUU Fishing) là một hiện tượng toàn cầu với rất nhiều tác động có hại cho môi trường, kinh tế và xã hội. Bài viết bàn về những nội dung cơ bản của pháp luật quốc tế, pháp luật Việt Nam về khai thác thủy sản trên biển, những quy định liên quan đến IUU như quản lý hoạt động khai thác dựa trên dữ liệu, quản lý kiểm soát đầu vào, kiểm soát đầu ra các hoạt động khai thác, kiểm soát các yếu tố kỹ thuật, các biện pháp quản lý bằng báo cáo, nhật ký và kiểm tra, giám sát. Kết quả nghiên cứu cho thấy pháp luật Việt Nam đã thể hiện tính tương thích với pháp luật quốc tế về những nội dung liên quan đến IUU. Tuy nhiên, còn nhiều nội dung cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc quy định chi tiết cụ thể hơn.
Từ khóa: Luật Thủy sản, IUU, đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo, pháp luật quốc tế, pháp luật Việt Nam.
1. Pháp luật quốc tế về đánh cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU Fishing)
Đánh cá bất hợp pháp, theo quy định tại Đoạn 3.1 IPOA - IUU, được hiểu là các hành vi đánh bắt không được cấp phép, cũng như các hành vi đánh bắt đi ngược lại các điều kiện được cho phép, xảy ra ở trong vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia và vùng biển cả. Đó là sự vi phạm luật pháp quốc gia và quốc tế và hành vi đó thường xuyên không được ngăn chặn do thiếu ý chí hoặc thiếu khả năng của các quốc gia trong việc thực thi luật pháp hiện hành. Đánh cá Bất hợp pháp sẽ khiến cho quy mô các đàn cá giảm mạnh, làm suy giảm lợi ích kinh tế của các cư dân và các quốc gia bị chịu tác động của việc đánh cá bất hợp pháp.
Đánh cá không có báo cáo, theo quy định tại Đoạn 3.2 IPOA - IUU, được hiểu là hoạt động đánh cá mà không thực hiện việc báo cáo hoặc báo cáo sai về hoạt động đánh cá khiến cho việc đánh giá sản lượng đàn cá không chính xác, từ đó, các quốc gia ấn định TAC không hợp lý. Điều này dẫn tới thất bại trong quảnghề cá n lý và tình trạng khai thác quá mức các đàn cá sẽ gia tăng.
Đánh cá không theo quy định, theo quy định tại Đoạn 3.3 IPOA - IUU, được hiểu là hoạt động đánh cá trong các vùng không có cơ chế quản lý hoặc đánh bắt không tuân thủ theo các công cụ pháp lý về quản lý nghề cá quốc tế. Đánh bắt không theo quy định kéo theo hậu quả là sự cạn kiệt các đàn cá.
1.1. Công ước Liên Hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS)
Công ước cung cấp một khung khổ toàn diện cho việc khai thác, bảo tồn và sử dụng tài nguyên sinh vật biển trong vùng biển quốc tế và các vùng biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia. UNCLOS quy định cho các quốc gia ven biển chủ quyền khám phá, khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên sinh vật biển trong khu vực vùng đặc quyền kinh tế của họ (EEZ).
Thứ nhất, quản lý sản lượng khai thác nhằm tránh khai thác quá mức.
Quy định về nghĩa vụ thi hành các biện pháp thích hợp của quốc gia ven biển để bảo tồn và quản lý nhằm làm cho việc duy trì các nguồn lợi sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình khỏi bị ảnh hưởng do khai thác quá mức. Theo UNCLOS, điều này có thể đạt được bằng cách sản lượng được khai thác đảm bảo đạt năng suất ổn định tối đa, có tính đến các yếu tố sinh thái và kinh tế thích đáng. Biện pháp này cũng phải được tính đến các phương pháp đánh bắt, đến quan hệ tương hỗ giữa các loài. Khi một quốc gia đã thông qua các biện pháp quản lý và bảo tồn trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, phải xem xét đến tất cả các yếu tố liên quan đến môi trường, kinh tế, cũng như lợi ích kinh tế của con người và sự tương tác giữa các loài, nhu cầu của cộng đồng ngư dân ven biển, các loài và sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các loài. Khi áp dụng các biện pháp đó, các quốc gia ven biển cũng phải chú ý đến tác động của chúng đối với các loài quần hợp với các loài được khai thác hoặc phụ thuộc vào các loài đó để duy trì hoặc khôi phục các đàn của những loài quần hợp hay phụ thuộc này ở một mức độ làm cho việc sinh sản của chúng khỏi nguy cơ bị tổn hại nghiêm trọng.
Thứ hai, quản lý nguồn tài nguyên hải sản dựa vào dữ liệu.
Các quốc gia ven biển cần phải dựa vào các số liệu khoa học đáng tin cậy nhất mà mình có, để thi hành các biện pháp thích hợp về bảo tồn và quản lý nhằm làm cho việc duy trì các nguồn lợi sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình khỏi bị ảnh hưởng do khai thác quá mức. Để ngăn chặn IUU, UNCLOS thúc đẩy hợp tác quốc tế ở các cấp độ tiểu khu vực, khu vực hay thế giới để đảm bảo mục tiêu tránh khai thác quá mức ở các vùng đặc quyền kinh tế cũng như cả ở các vùng tiếp liền với vùng đặc quyền kinh tế, UNCLOS thiết lập nghĩa vụ cho các quốc gia để có những biện pháp ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và ngăn ngừa việc du nhập các loài ngoại lai và mới.
Thứ ba, trách nhiệm các quốc gia phải thi hành các biện pháp thích hợp về bảo tồn và quản lý nhằm làm cho việc duy trì các nguồn lợi sinh vật.
Trách nhiệm của các quốc gia trong vùng đặc quyền kinh tế của mình không bị ảnh hưởng do khai thác quá mức.[1] Thuật ngữ “các biện pháp thích hợp về bảo tồn và quản lý” cần được hiểu trong bối cảnh của hoạt động nghề cá, đồng thời phải phù hợp với các quy định của luật quốc tế nói chung và luật môi trường nói riêng. Việc xác định “các biện pháp thích hợp về bảo tồn và quản lý” hoàn toàn nằm trong khả năng của các quốc gia ven biển xét theo từng tình huống cụ thể. Điều 62 (4) UNCLOS đã liệt kê một danh sách không giới hạn các biện pháp bảo tồn và “các thể thức, điều kiện khác được đề ra trong các luật và quy định của quốc gia ven biển”.
1.2. Bộ quy tắc Nghề cá có trách nhiệm của FAO năm 1995
Ý tưởng về “nghề cá có trách nhiệm” (responsible fisheries) được nêu ra vào tháng 4/1991 tại Ủy ban Nghề cá (COFI) của FAO. Hơn 1 năm sau đó, Tuyên bố Cancun 1992 đưa ra lời kêu gọi FAO cùng các tổ chức quốc tế khác có liên quan phác thảo một bộ quy tắc quốc tế cho việc đánh bắt cá có trách nhiệm.[2] Bộ quy tắc Nghề cá có trách nhiệm được thông qua ngày 31/10/1995 và là một trong những công cụ không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý đầu tiên cho hoạt động nghề cá quốc tế, “đã thể hiện sự hoàn thiện và cập nhật nhất các nguyên tắc quản lý và phát triển nghề cá bền vững, có tác động quan trọng đối với hoạt động quản lý nghề cá ở cả cấp độ quốc gia và quốc tế”.
Mặc dù Bộ quy tắc này không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý, tuy nhiên, nó có mối quan hệ mật thiết với UNCLOS 1982 và các công cụ pháp lý về nghề cá quốc tế khác. Thứ nhất, Bộ quy tắc này được giải thích và áp dụng phù hợp với UNCLOS. Thứ hai, Bộ quy tắc bao gồm các điều khoản đã được quy định và mang tính ràng buộc về mặt pháp lý trong Thỏa thuận Tuân thủ của FAO 1993. Thứ ba, Bộ quy tắc này được giải thích và áp dụng phù hợp với các quy định có liên quan của Hiệp định UNFSA 1995, phù hợp với các quy tắc áp dụng khác của luật quốc tế, các công cụ pháp lý quốc tế và các tuyên bố chính trị khác.[3]
Bộ quy tắc đã đưa ra được các vấn đề và mục tiêu đa dạng liên quan tới nghề cá. Bộ quy tắc đã đem tới sự linh hoạt cho các quốc gia khi áp dụng những chỉ dẫn và nguyên tắc của nó vào từng trường hợp cụ thể như: việc áp dụng được các nguyên tắc và tiêu chuẩn của Bộ quy tắc yêu cầu nguồn lực kĩ thuật và tài chính phù hợp, điều này là khác biệt giữa các quốc gia do tình hình kinh tế của chúng; việc xem xét quản lý và ý chí chính trị của các quốc gia đối với những công cụ nghề cá quốc tế cũng có nhiều sự khác nhau.
1.3. Quy định của FAO về các biện pháp IPOA - IUU năm 2001
Kể từ năm 1997, FAO đã khởi động một loạt các chương trình nhằm hỗ trợ việc thực thi hiệu quả Bộ quy tắc Nghề cá có trách nhiệm. Một trong số các chương trình đã được thông qua là nhóm bốn Kế hoạch hành động quốc tế (IPOA). Các IPOAs này được thiết kế nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể được nêu ra trong Bộ quy tắc. Chúng gắn liền với Bộ quy tắc như những công cụ không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý và góp phần hoàn thiện khung chính sách về nghề cá quốc tế.
Trong 4 IPOAs kể trên, IPOA được thông qua gần đây nhất nhưng có sức ảnh hưởng lớn nhất là Kế hoạch hành động quốc tế nhằm ngăn chặn, phòng chống và loại trừ đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không theo quy định (IPOA - IUU). Các quy định về IPOA - IUU được thông qua bởi Ủy ban Nghề cá (COFI) của FAO vào năm 2001.
Quy định của FAO về các biện pháp IPOA - IUU
IPOA - IUU là bản Kế hoạch hành động quốc tế nhằm ngăn chặn, phòng chống và loại trừ đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không theo quy định. Bằng việc thông qua IPOA - IUU, FAO đã cung cấp cho tất cả các quốc gia các biện pháp toàn diện, hiệu quả và minh bạch, giúp họ xử lý các hành vi đánh cá IUU ở các vùng đặc quyền kinh tế và vùng biển cả. IPOA - IUU kêu gọi các quốc gia và các tổ chức quản lý nghề cá khu vực RFMOs chống lại hành vi đánh cá IUU, qua đó, IPOA - IUU đã thiết lập nên một chuỗi các nguyên tắc hoạt động. Những nguyên tắc này bao gồm các vấn đề tham gia và phối hợp, minh bạch, không phân biệt và thực thi theo từng giai đoạn theo như quy định tại Đoạn 9 - 9.6.
Là một bộ công cụ giải quyết vấn đề IUU dưới nhiều cách thức, IPOA-IU cung cấp nhiều các biện pháp khác nhau cho các quốc gia để lựa chọn dựa theo từng tình huống cụ thể. Những biện pháp này bao gồm (i) tăng cường kiểm soát của các quốc gia cảng biển; (ii) mở rộng các biện pháp thương mại của Tổ chức Thương mại Thế giới WTO; (iii) tăng cường năng lực của các RFMOs; và (iv) nâng cao hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển. IPOA - IUU đã xác định các vấn đề quan trọng liên quan đến IUU, cần có sự ưu tiên và quan tâm đặc biệt cũng như hành động kịp thời, để từ đó đưa ra các biện pháp cụ thể giải quyết chúng, trong đó phải kể đến: Trách nhiệm của các quốc gia có tàu mang cờ quốc tịch và Cơ chế điều hành, kiểm soát và giám sát (MCS).
Tóm lại, việc FAO thông qua IPOA - IUU là một bước tiến quan trọng giúp cộng đồng quốc tế ngăn chặn, phòng chống và xóa bỏ các hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không theo quy định. IPOA - IUU đã thiết lập một chuỗi những nguyên tắc và chiến lược hiệu quả với những chỉ dẫn chi tiết giúp các quốc gia thực thi một cách hiệu quả. IPOA - IUU cũng kêu gọi các quốc gia phát triển và thông qua các kế hoạch hành động quốc gia nhằm đạt được mục tiêu mà IPOA - IUU đã đề ra. Hơn thế nữa, các quốc gia cũng được khuyến khích có những rà soát, đánh giá về kế hoạch hành động quốc gia đó ít nhất là 4 năm một lần, sau đó báo cáo FAO về quá trình triển khai kế hoạch hành động của quốc gia và thực thi IPOA - IUU.
2. Quy định của pháp luật Việt Nam về chống khai thác IUU
2.1. Quy định các hành vi bị coi là đánh bắt IUU
Luật Thủy sản được Quốc hội ban hành ngày 21/11/2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019, được áp dụng đối với tổ chức, cá nhân Việt Nam và tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động thủy sản hoặc có liên quan đến hoạt động thủy sản trong nội địa, đảo, quần đảo và vùng biển Việt Nam; tổ chức, cá nhân Việt Nam khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam. Ngày 8/3/2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản.
IUU được quy định rõ là một trong những hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thủy sản, cùng các hành vi hủy hoại nguồn lợi thủy sản, hệ sinh thái, khu vực thủy sản tập trung sinh sản, thủy sản còn non, nơi cư trú của thủy sản, hay các hoạt động trái phép khác.[4]
Các hành vi được coi là khai thác thủy sản bất hợp pháp bao gồm:
(i) Nhóm các hành vi khai thác bất hợp pháp (illegal): Khai thác thủy sản không có giấy phép; Khai thác trái phép loài thủy sản thuộc Danh mục loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm; Khai thác vượt sản lượng theo loài, khai thác sai vùng, quá hạn ghi trong giấy phép; Che giấu, giả mạo hoặc hủy chứng cứ vi phạm quy định liên quan đến khai thác, bảo vệ nguồn lợi thủy sản; Khai thác trong vùng cấm khai thác, trong thời gian cấm khai thác; khai thác, vận chuyển thủy sản cấm khai thác; Khai thác loài thủy sản có kích thước nhỏ hơn quy định; sử dụng nghề, ngư cụ khai thác bị cấm; Ngăn cản, chống đối người có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, giám sát sự tuân thủ các quy định về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản; Khai thác thủy sản trái phép trong vùng biển thuộc quyền quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực, quốc gia và vùng lãnh thổ khác; Sử dụng tàu cá không quốc tịch hoặc mang quốc tịch của quốc gia không phải là thành viên để khai thác thủy sản trái phép trong vùng biển quốc tế thuộc thẩm quyền quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực; Chuyển tải hoặc hỗ trợ cho tàu đã được xác định có hành vi khai thác thủy sản bất hợp pháp, trừ trường hợp bất khả kháng;
(ii) Nhóm các hành vi khai thác không báo cáo (unreported): Không có Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm theo quy định; Không trang bị hoặc trang bị không đầy đủ hoặc không vận hành thiết bị thông tin liên lạc và thiết bị giám sát hành trình theo quy định; Tạm nhập, tái xuất, tạm xuất, tái nhập, chuyển khẩu, quá cảnh qua lãnh thổ Việt Nam thủy sản, sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ khai thác thủy sản bất hợp pháp; Không ghi, ghi không đầy đủ, không đúng, không nộp nhật ký khai thác thủy sản, không báo cáo theo quy định;
(iii) Nhóm các hành vi khai thác không được kiểm soát (unregulated): Sử dụng tàu cá để khai thác thủy sản không theo quy định về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong vùng biển quốc tế không thuộc thẩm quyền quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực.
Quy định của Điều 60 Luật Thủy sản năm 2017 phù hợp với nội dung của Kế hoạch hành động quốc tế của FAO nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và loại trừ nạn đánh cá trái phép, không báo cáo và không theo quy định (IPOA - IUU).
Ngoài ra, tại Điều 5 nêu rõ nguyên tắc của các hoạt động thủy sản Việt Nam là: Kết hợp chặt chẽ giữa khai thác với đảm bảo an ninh quốc phòng; Khai thác nguồn lợi thủy sản phải dựa trên nguyên tắc phát triển bền vững, phải căn cứ vào trữ lượng nguồn lợi thủy sản, gắn với bảo vệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, không làm cạn kiệt nguồn lợi thủy sản, không ảnh hưởng đến đa dạng sinh học; tiếp cận thận trọng, dựa vào hệ sinh thái và các chỉ số khoa học trong quản lý hoạt động thủy sản.
2.2. Những quy định về quản lý nguồn lợi thủy sản phòng chống khai thác IUU
Thứ nhất, việc quản lý tàu thuyền, người và hoạt động khai thác thủy sản được thực hiện trên cơ sở dữ liệu quốc gia thủy sản, thống nhất từ trung ương đến địa phương. Tàu thuyền nước ngoài khi vào vùng biển Việt Nam khai thác thủy sản cũng phải báo cáo cập nhật các dữ liệu này để có sự phối hợp hợp tác quản lý tốt.[5] Quy định này của Việt Nam phù hợp với Điều 61(2) UNCLOS.[6]
Thứ hai, kiểm soát đầu vào trong khai thác thủy sản bằng giấy phép nhằm tránh khai thác quá mức và đấu tranh phòng chống IUU.
Hạn chế đầu vào thông qua việc cấp phép khai thác, một trong các biện pháp quản lý cường lực đánh bắt phổ biến nhất là cách tiếp cận hạn chế đầu vào, nhờ đó số thành viên tham gia trong một nghề được giới hạn thông qua việc Giấy phép cho một số lượng nhất định các chủ tàu. Việc cấp Giấy phép nhằm mục đích áp đặt số lượng hay năng lực đánh bắt tối đa của các đơn vị đánh bắt. Các loại Giấy phép có thể được chuyển nhượng hoặc không chuyển nhượng, được phát hành tới đơn vị khai thác thông qua lịch sử tham gia nghề và việc đầu tư đáng kể nhằm phát triển nghề. Số lượng đơn vị khai thác được giới hạn bằng việc hạn chế số Giấy phép.
Theo yêu cầu của đấu tranh phòng chống IUU, Luật Thủy sản năm 2017 đã bổ sung điểm b khoản 5 Điều 50 quy định về giấy phép khai thác thủy sản có thể bị thu hồi khi khai thác thủy sản trái phép ngoài vùng biển Việt Nam. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cấp, gia hạn, cấp lại, thu hồi Giấy phép khai thác thủy sản cho tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động thủy sản trong vùng biển Việt Nam; tổ chức, cá nhân Việt Nam khai thác thủy sản trái phép ngoài vùng biển Việt Nam.[7]
Khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam: hoạt động này được tiến hành trên cơ sở hạn ngạch số lượng thủy sản có thể đánh bắt mà quốc gia khác dành cho Việt Nam trên cơ sở các hiệp định đã ký phù hợp Điều 62 của Công ước Luật Biển năm 1982 hoặc xác định của tổ chức nghề cá khu vực.[8]
Tàu thuyền nước ngoài được phép đánh bắt thủy sản trong vùng biển Việt Nam khi hội tụ đủ các yếu tố: có thỏa thuận quốc tế hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, có giấp phép hoạt động, có giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc dự án hợp tác khai thác thủy sản đã được phê duyệt, có giấy chứng nhận đăng ký tàu hợp pháp, giấy chứng nhận an toàn kỹ thuật còn hiệu lực ít nhất 6 tháng, giấy phép sử dụng tần số và thiết bị vô tuyến, có thiết bị giám sát hành trình và tàu phải không có trong danh sách IUU đánh bắt cá bất hợp pháp. Thuyền viên nước ngoài, bên cạnh các giấy tờ căn cước, chứng chỉ chuyên môn còn phải được sự đồng ý của Bộ Công an và Bộ Quốc phòng Việt Nam [9]
Thứ ba, quản lý đầu ra (sản lượng đánh bắt).
Trong khi các biện pháp quản lý đầu vào tập trung vào các hạn chế các thành tố khác nhau của cường lực đánh bắt thì biện pháp quản lý đầu ra tập trung hoàn toàn toàn vào những kết quả thu được, hay chính là sản lượng đánh bắt.
Luật Thủy sản Việt Nam quy định về hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản trên biển tại điều 49, quy định về: Căn cứ xác định hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản trên biển; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xác định, giao hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản, sản lượng cho phép khai thác theo loài tại vùng khơi cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xác định hạn ngạch Giấy phép khai thác thủy sản, sản lượng cho phép khai thác theo loài tại vùng ven bờ và vùng lộng thuộc phạm vi quản lý; Hạn ngạch giấy phép được công bố, điều chỉnh 60 tháng một lần. Trong trường hợp có biến động về nguồn lợi thủy sản trên cơ sở kết quả điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản theo chuyên đề, điều tra, đánh giá nghề cá thương phẩm hằng năm, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh điều chỉnh sản lượng cho phép khai thác theo loài.
Thứ tư, quản lý bằng báo cáo và nhật ký.
Tại Điều 52 Luật Thủy sản 2017 quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác thủy sản, trong đó ghi nhận nghĩa vụ: ghi, nộp báo cáo, nhật ký khai thác thủy sản theo hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn [10].
Ngày 18/01/2022, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành Thông tư số 01/2022/TT-BNNPTNT sửa đổi, bổ sung một số Thông tư trong lĩnh vực thủy sản. Theo đó, sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 4 Thông tư số 21/2018/TT-BNNPTNT về ghi, nộp nhật ký, báo cáo khai thác thủy sản đối với tàu đánh bắt nguồn lợi thủy sản như sau: thuyền trưởng tàu đánh bắt nguồn lợi thủy sản có chiều dài lớn nhất từ 12 mét trở lên, hằng ngày phải ghi nhật ký khai thác thủy sản theo Mẫu số 01 Phụ lục I ban hành kèm theo Thông tư này; nộp nhật ký khai thác thủy sản cho tổ chức quản lý cảng cá trước thời điểm bốc dỡ thủy sản.
Đây cũng là cơ sở để truy xuất nguồn gốc thủy sản, giúp sản phẩm xuất khẩu được thuận lợi hơn. Đây cũng là một trong những biện pháp ngăn chặn tình trạng tàu cá xâm phạm lãnh hải các nước, khai thác vi phạm các vùng biển.[11]
Thứ năm, tăng cường kiểm tra, giám sát đấu tranh phòng chống IUU.
Đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) là những hành vi nghiêm trọng làm suy yếu những nỗ lực của các quốc gia và các khu vực quản lý thủy sản một cách bền vững. Và đây cũng là nguyên nhân gây ra sự suy giảm một cách nhanh chóng trữ lượng cá trên thế giới. Kiểm tra, giám sát được coi là yếu tố quan trọng trong cuộc chiến chống lại kiểu đánh bắt IUU và rất quan trọng cho việc thực hiện bảo tồn cũng như quản lý nguồn cá.
Luật Thủy sản 2017 quy định tại chương 6 về Kiểm ngư. Theo đó: Kiểm ngư là lực lượng chuyên trách của Nhà nước, thực hiện chức năng thực thi pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản.[12] Nhiệm vụ, quyền hạn của kiểm ngư được quy định chi tiết tại điều 88. Đây là lực lượng chủ chốt tiến hành đấu tranh phòng chống IUU, được trang bị đầy đủ và được đào tạo, hiểu biết thông thạo các quy định trên biển, các quy định về IUU cũng như hợp tác trên biển.
2.3. Một số đề xuất hoàn thiện khung pháp lý phòng chống khai thác IUU ở Việt Nam
Thứ nhất, cần được giải thích cụ thể trong phần giải thích từ ngữ, các thuật ngữ như đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không được kiểm soát.
Mặc dù, lần đầu tiên các hành vi liên quan đến IUU Fishing được quy định, liệt kê khá rõ ràng tại Điều 60 và thuộc nhóm các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thủy sản; tuy nhiên, các nhà làm luật vẫn chưa nêu được nội hàm, bản chất của các hành vi vi phạm liên quan đến IUU Fishing. Vì thế, hệ quả trong thực tế, nhiều hành vi sai phạm có thể lách luật, với lý do không nằm trong danh sách các hành vi vi phạm của Luật Thủy sản 2017, mặc dù xét về bản chất là vi phạm. Một phần nào đó, điều này đã gây khó cho cơ quan thi hành, tuần tra lẫn ngư dân khi áp dụng luật trên thực tiễn. Vì vậy, theo tác giả, các thuật ngữ như đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không được kiểm soát cần được giải thích cụ thể trong phần giải thích từ ngữ, tránh trường hợp mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân có một cách hiểu khác nhau, hay áp dụng máy móc quy định của luật.
Thứ hai, để phát huy hết tính hiệu quả của giấy phép khai thác thủy sản trên biển, các cơ quan chức năng cần đề ra một lộ trình thực hiện phù hợp và các chính sách đi kèm qui định.
Giấy phép khai thác thủy sản trên biển được quy định trong Điều 49, Luật Thủy sản 2017 bao gồm: kết quả điều tra, đánh giá trữ lượng nguồn lợi thủy sản; xu hướng biến động nguồn lợi thủy sản; tổng sản lượng thủy sản tối đa cho phép khai thác bền vững; cơ cấu nghề, đối tượng khai thác, vùng biển khai thác; trường hợp khai thác loài thủy sản di cư xa hoặc loài thủy sản có tập tính theo đàn, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm xác định. Thêm vào đó, hạn ngạch giấy phép được công bố, điều chỉnh 60 tháng một lần để phù hợp với tình hình nguồn lợi thủy hải sản thực tế. Tuy nhiên, để phát huy hết tính hiệu quả của nó, các cơ quan chức năng cần đề ra một lộ trình thực hiện phù hợp và các chính sách đi kèm. Thực tế, ngư dân quanh năm bám biển, khai thác nhiều vùng biển khác nhau chứ không phải riêng một khu vực cố định. Ngư trường nào cạn kiệt, ngư dân lại di chuyển đánh bắt ngư trường khác. Với quy định hiện tại, ngư dẫn sẽ làm gì khi đã khai thác đủ với hạn ngạch được cho phép. Nếu đang vào mùa khai thác hay khoảng thời gian có thời tiết thuận lợi, việc “thuyền nằm bờ” là một thiệt hại lớn cho ngư dân, trong khi hàng ngày họ phải gánh một khoảng tiền lãi lớn đã đầu tư cho mỗi chuyến vươn khơi trước đó. Vì vậy, nếu Nhà nước có biện pháp cấm/hạn chế khai thác vùng biển nào, thời gian bao lâu thì Nhà nước cũng phải có biện pháp xử lý, hỗ trợ hợp lý cho ngư dân, mục đích của chính sách mới có thể phát huy trong thực tiễn. Hơn nữa, các cơ quan chuyên trách phải thực hiện khảo sát, đánh giá, nghiên cứu các thành tố, chỉ số của một hệ sinh thái, quần thể thủy sản đang quản lý để có thể đưa ra hạn ngạch hay lệnh cấm chuẩn xác.
Thứ ba, cần phải đưa ra những hướng dẫn, quy định cụ thể hơn về chứng nhận, xác nhận thủy sản khai thác.
Thẩm định, xác nhận nguồn gốc nguyên liệu thủy sản từ khai thác là việc kiểm tra hồ sơ, giám sát trực tiếp quá trình lên bến của nguyên liệu thủy sản, đối chiếu thông tin, xác nhận nguồn gốc nguyên liệu dự kiến đưa vào chế biến xuất khẩu không vi phạm các quy định về khai thác thủy sản bất hợp pháp.[13]
Đối với thẩm định chứng nhận sản phẩm thủy sản xuất khẩu, thủ tục bao gồm việc kiểm tra hồ sơ, kiểm tra xác suất quá trình xác nhận nguồn gốc nguyên liệu thủy sản từ khai thác, cấp giấy chứng nhận của cơ quan thẩm quyền đối với lô hàng xuất khẩu, chế biến từ nguyên liệu thủy sản được xác nhận có nguồn gốc từ nguyên liệu khai thác không vi phạm các quy định về khai thác bất hợp pháp theo yêu cầu của nước nhập khẩu.[14]
Xét đến cùng, một mặt quy định IUU của EU là để hạn chế, xóa bỏ vấn nạn IUU Fishing; một mặt để quản lý, kiểm tra nguồn gốc xuất xứ của thủy sản nhập khẩu vào EU. Vì thế, quy định, thủ tục về chứng nhận, xác nhận thủy sản khai thác được quy định khá chi tiết là một thành công để EU xem xét gỡ “thẻ vàng” cho thủy sản Việt Nam. Tuy nhiên, thực hiện quy định của luật thế nào trong thực tế cũng vô cùng quan trọng. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần phải đưa ra những hướng dẫn, quy định cụ thể hơn cho các cơ quan chuyên trách có liên quan, đặc biệt là sự phối hợp giữa 3 cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp giấy chứng nhận, xác nhận thủy sản khai thác, làm sao để tránh sự chồng chéo trong quy định, thủ tục, rút ngắn thời gian làm thủ tục hành chính, xem xét hồ sơ cho ngư dân và doanh nghiệp.
Thứ tư, cần vạch ra lộ trình thực hiện, áp dụng ghi nhật ký và báo cáo sản lượng khai thác.
Các tổ chức, cá nhân khai thác thủy sản có nghĩa vụ ghi, nộp báo cáo, nhật ký khai thác thủy sản theo hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,[15] không phân biệt tàu cá trong nước hay nước ngoài đang đánh bắt trong vùng biển Việt Nam. Hơn nữa, khi vào cảng cá, thuyền trưởng phải tuân thủ nội quy của cảng cá và sự điều động tàu của tổ chức quản lý cảng cá, xuất trình và khai báo đầy đủ các thông tin, giấy tờ theo quy định tại Luật này và Nghị định hướng dẫn.
Quy định là vậy nhưng để thực hiện tốt và có hiệu quả là cả một bài toán khó của ngành Thủy sản. Nguyên nhân đến từ nhận thức của ngư dân chưa tốt, số lượng tàu thuyền khai thác lớn nhưng hầu hết là quy mô khai thác nhỏ, tính tổ chức nghiệp đoàn chưa cao gây khó khăn cho việc tuyên truyền, phổ biến quy định cho ngư dân. Ngoài ra, báo cáo sản lượng và ghi nhật ký khai thác được thực hiện thủ công, ghi chép bằng tay, chưa có hệ thống ghi nhật ký khai thác điện tử như các nước phát triển.[16] Bên cạnh đó, hệ quả, tính chính xác của nhật ký khai thác hay báo cáo sản lượng khai thác không cao trong khi cơ quan quản lý nhà nước đối mặt với khối lượng công việc rất lớn. Vì vậy, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chính phủ cần vạch ra lộ trình thực hiện, áp dụng ghi nhật ký và báo cáo sản lượng, có thể phân nhóm theo các tiêu chí như khu vực tàu thuyền đăng ký, đối tượng thủy sản đánh bắt hay công suất của tàu, không nên áp dụng đại trà nhưng thiếu hiệu quả như hiện nay.
3. Kết luận
Pháp luật Việt Nam, cụ thể là Luật Thủy sản năm 2017 đã tạo khung pháp lý đủ rộng để thực thi và hợp tác cùng các nước trong khu vực, các tổ chức nghề cá khu vực đấu tranh phòng chống IUU. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý hoạt động khai thác thủy sản thời gian qua cho thấy vẫn còn một số hạn chế như: việc cấp phép còn mang nặng thủ tục hành chính, chưa căn cứ vào quy hoạch; cấp phép khai thác chưa dựa trên hiện trạng về nguồn lợi hải sản cho phép khai thác. Các vi phạm về ngư trường, ngư cụ, phương pháp, thời gian khai thác còn nhiều. Trong khi đó, lực lượng thanh tra, kiểm ngư còn quá mỏng. Ngư dân không báo cáo trung thực, ảnh hưởng đến việc xác định các thông tin về nguồn lợi, ngư trường cũng như hạn chế các số liệu sơ cấp cho các nghiên cứu trong khai thác hải sản. Có một số nguyên nhân của tình trạng trên, đó là: (a) Việc tuyên truyền của các cơ quan chức năng chưa đến được ngư dân, thời gian tuyên truyền chưa phù hợp với từng nghề; (b) Do nhận thức của bản thân ngư dân chưa hiểu rõ tác dụng việc ghi Nhật ký và Báo cáo khai thác với các cơ quan chức năng; (c) Việc báo cáo sản lượng khai thác chính xác ảnh hưởng đến việc kê khai nộp thuế cũng như các khoản đóng góp cho các địa phương. Do đó, để ngành Thủy sản Việt Nam sớm vượt qua giai đoạn “thẻ vàng” quay trở lại “thẻ xanh” ở thị trường EU, ngoài việc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật, chúng ta cần tăng cường việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật về biển đảo cho ngư dân, trong đó chú trọng đến các nội dung IUU. Đồng thời, tăng cường nhân lực, cơ sở vật chất cho lực lượng kiểm tra, giám sát các hoạt động khai thác thủy sản trên biển chủ động, tích cực ngăn chặn IUU.
TÀI LIỆU TRÍCH DẪN:
[1] Điều 61(2) UNCLOS
[2] Tuyên bố Cancun 1992
[3] Tuyên bố Cancun 1992, Tuyên bố Rio 1992 về Môi trường và Phát triển, và Chương trình nghị sự 21 được thông qua bởi Hội nghị của Liên Hợp quốc về Môi trường và Phát triển (UNCED), đặc biệt là Chương 17 của Chương trình Nghị sự 21. Mối quan hệ mật thiết này giúp cho Bộ Quy tắc Nghề cá có trách nhiệm có được sự hỗ trợ, bổ sung từ nhiều các công cụ pháp lý và chính sách mang tính ràng buộc khác.
[4] Điều 7, Luật Thủy sản 2017
[5] Điều 9 Luật Thủy sản năm 2017
[6] ĐIỀU 61, UNCLOS Bảo tồn các nguồn lợi sinh vật
[7] Điều 51, Luật Thủy sản năm 2017
[8] Mục 2 Chương IV Luật Thủy sản năm 2017
[9] Điều 55, 56 Luật Thủy sản năm 2017
[10] Điều 52, khoản 2, điểm h Luật Thủy sản năm 2017
[11] Xem Điều 25, Nghị định số 42/2019/NĐ-CP
[12] Điều 87 Luật Thủy sản năm 2017
[13] Điều 1, Thông tư số: 02/2018/TT-BNNPTNT, sửa đổi, bổ sung Thông tư số 50/2015/TT-BNNPTNT, Thông tư số 25/2013/TT-BNNPTNT, Thông tư số 02/2006/TT-BTS, thông tư 62/2008/TT-BNN và Thông tư số 26/2016/TT-BNNPTNT
[14] Tlđd, Điều 1
[15] Tlđd, Điều 52 (2.h)
[16] Nguyen Quoc Khanh, Tran Duc Phu, Nguyen Trong Luong (2013). Impact of the EC Regulation No. 1005/2008 on Tuna Long-line Fisheries in Vietnam. Fish for the people, 11(1), tr. 39
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Hiệp định về đàn cá di cư UNFSA.
- Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2021). Báo cáo Kết quả triển khai chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định, gỡ cảnh báo “Thẻ vàng” của Ủy ban châu Âu.
- Tài liệu về công tác chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định của Việt Nam thời gian qua của Ban Tuyên giáo Trung ương năm 2020.
- Ngô Hữu Phước (2022). Những lợi ích từ thẻ vàng của Ủy ban châu Âu áp đặt đối với ngành Thủy sản Việt Nam. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 23 (471), tháng 12/2022.
Illegal, unreported, and unregulated fishing (IUU) under the international law and Vietnamese law
Nguyen Thi Ha
Faculty of International law, Law of University, Hue University
Abstract:
Illegal, unreported, and unregulated fishing (IUU) has been a global challenge that has a negative impact on many environmental, economic, and social aspects. This paper discussed the basic contents of international law and Vietnamese law on marine fisheries and regulations related to IUU, such as data-based marine fishery management, input and output management, technical factor management, and management tools such as reports, registrations of fishing activities, inspection, and supervision. This paper’s findings showed the compatibility of Vietnam's regulations with international laws on IUU. However, Vietnamese regulations still have many contents that need to be amended, supplemented, or regulated with more specific details.
Keywords: Law on Fisheries, IUU, illegal fishing, unreported, international law, Vietnamese law.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 27 tháng 12 năm 2023]
