Giải pháp nâng cao hiệu quả đối với hình thức hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không Việt Nam

ThS. NGUYỄN QUANG ĐỨC (Tổng công ty Hàng không Việt Nam - Vietnam Airlines)

TÓM TẮT:

Cơ sở hạ tầng hàng không là điều kiện tiên quyết để phát triển tổng thể ngành Hàng không, từ đó, kích thích sự phát triển của ngành, các cơ sở dịch vụ đồng bộ và là cơ hội lớn cho các doanh nghiệp của ngành phát triển. Cùng với phát triển chung của cơ sở hạ tầng hàng không, các vùng dân cư lân cận sẽ có điều kiện phát triển về văn hóa, đặc biệt là các vùng, các địa phương có cảng hàng không quốc tế sẽ đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hóa và đô thị hóa, tạo điều kiện cho sự giao lưu văn hóa, hiểu biết giữa các dân tộc và các vùng trong một quốc gia. Do đó, các cơ quan quản lý Nhà nước cần áp dụng hiệu quả các biện pháp đồng bộ đối với hình thức hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không, các nhà đầu tư sẽ có nhiều cơ hội để cùng tham gia vào quá trình hiện đại hóa, nâng cao chất lượng dịch vụ của thị trường vận tải hàng không và tìm kiếm được nhiều lợi ích trong kinh doanh.

Từ khóa: Ngành Hàng không, hợp tác công tư, cơ sở hạ tầng, đầu tư.

1. Đặt vấn đề

Hình thức hợp tác công tư (PPP) là quan hệ hợp đồng dài hạn giữa Nhà nước và tư nhân về thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành hạ tầng công cộng do đối tác tư nhân đảm nhiệm với các phần chi trả được thực hiện trong suốt thời gian hiệu lực của hợp đồng thông qua phí dịch vụ do người sử dụng chi trả cho bên tư nhân để sử dụng dịch vụ hạ tầng. Nói tóm lại, mục tiêu chính của mô hình PPP là để Nhà nước chuyển giao các rủi ro có liên quan đến dự án cho bên đối tác tư nhân vốn được coi là có khả năng tốt hơn trong quản lý các rủi ro như vậy.

Theo đề án "Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư kết cấu hạ tầng hàng không" được Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải phê duyệt, ước tính nhu cầu vốn dành cho lĩnh vực này lên tới 230.215 tỷ đồng cho giai đoạn 2015-2020. Trong số này, dự kiến khả năng sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ 30.724 tỷ đồng (13,3%); nguồn vốn xã hội hóa (XHH) từ doanh nghiệp 23.968 tỷ đồng (10,1%); nguồn vốn ODA 60.541 tỷ đồng (26,4%); vay thương mại 4.615 tỷ đồng (1,7%); phần còn lại (110.367 tỷ đồng) dự kiến huy động nguồn vốn góp cổ phần và hợp tác công - tư (48,4%).

Chủ trương xã hội hóa nhượng quyền khai thác các cảng hàng không của Bộ Giao thông Vận tải đã được các nhà đầu tư đón nhận, thể hiện qua việc hàng loạt nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đề xuất xin được làm chủ các cảng hàng không Phú Quốc, Đà Nẵng, T1 Nội Bài… Thậm chí, một số cảng hàng không, nhà ga sân bay còn có tới vài nhà đầu tư cùng quan tâm. Nhưng cùng với đó là không ít ý kiến lo ngại những bất cập có thể phát sinh từ chủ trương này, bởi việc chuyển nhượng quyền khai thác hạ tầng cảng hàng không dân dụng vốn chưa có tiền lệ tại Việt Nam và chưa có khung pháp lý cụ thể.

Hội nghị Trung ương 3 khóa XI của Đảng đã đề ra mục tiêu giai đoạn 2011-2015: “Phát triển kinh tế nhanh, bền vững gắn với mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh”. Chính vì vậy, đầu tư công sẽ là một trong ba nhiệm vụ quan trọng nhất của tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam.

Tuy nhiên, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư hạ tầng hàng không đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai mô hình PPP.

Thứ nhất, chưa có một khung lý luận khoa học về mô hình PPP phù hợp với điểu kiện kinh tế, xã hội và chính trị ở Việt Nam.

Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình PPP về đầu tư CSHT vẫn chưa được hệ thống hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam.

Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình phát triển của mô hình PPP trong đầu tư hạ tầng hàng không ở Việt Nam.

Thứ tư, chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP cũng như đánh giá thực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý.

Thứ năm, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP.

Từ đó có thể thấy các biện pháp đồng bộ đối với hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không có những vấn đề cấp thiết đặt ra cần nghiên cứu.

2. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu

+ Đối tượng nghiên cứu: Các biện pháp đồng bộ đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không áp dụng mô hình hợp tác công - tư (PPP).

+ Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích, tổng hợp.

3. Kết quả và diễn giải phân tích kết quả

3.1. Phân tích về Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư

Hiện nay, trong khung pháp luật điều chỉnh PPP tại Việt Nam, có hai văn bản có tính pháp lý cao nhất là Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư. Luật Đầu tư quy định việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, bao gồm đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế, đầu tư của Nhà nước vào hoạt động công ích, đầu tư bằng nguồn tín dụng phát triển. Luật Đấu thầu quy định về quy trình, thủ tục, các hình thức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp, đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên hoặc dưới 30% nhưng trên 500 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư của dự án cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản); lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất.

Nhằm cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, môi trường pháp lý, tạo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật về đầu tư và tạo một ”sân chơi” bình đẳng, không phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư, đơn giản hóa thủ tục đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư; đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường sự quản lý của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư, năm 2014, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư có hiệu lực từ ngày 01/7/2015. Ngoài một số bảo lưu nhất định, Luật Đầu tư không còn những quy định mang tính phân biệt đối xử bất hợp lý hoặc áp đặt có lợi cho “chủ nhà”. Phần lớn các quy định của Luật, đặc biệt là quy định về ưu đãi, hỗ trợ và đảm bảo đầu tư cũng như các quy định về quyền tự chủ kinh doanh, quyền lựa chọn hình thức đầu tư đều được áp dụng thống nhất đối với tất cả các nhà đầu tư không phân biệt thành phần kinh tế. Nhiều quy định đã dành sự đối xử công bằng và thuận lợi hơn cho nhà đầu tư nước ngoài so với Luật Đầu tư nước ngoài trước đây như các quy định về quyền lựa chọn loại hình doanh nghiệp, tổ chức kinh tế để thành lập và tổ chức kinh doanh, quyền xuất khẩu, nhập khẩu, quyền góp vốn, mua cổ phần tại các doanh nghiệp Việt Nam, quyền tiếp cận, sử dụng các nguồn tài nguyên theo pháp luật,... Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm huy động các nguồn vốn thực hiện và chịu trách nhiệm về hiệu quả dự án. Các chính sách ưu đãi được thực hiện theo ngành, lĩnh vực và địa bàn nơi dự án thực hiện.

Trong lĩnh vực đấu thầu, ở Việt Nam nói chung hiện nay đã thống nhất chung quy trình thủ tục lựa chọn nhà đầu tư tại một văn bản luật duy nhất đó là Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 và được quy định chi tiết tại Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 của Chính phủ về trình tự thực hiện lựa chọn nhà đầu tư, nội dung các ưu đãi đầu tư trong đấu thầu thực hiện dự án PPP đó là các quy định chi tiết về sơ tuyển và kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư; hình thức đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP; hình thức đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất; hình thức chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án PPP; nội dung thẩm định và phân cấp trách nhiệm thẩm định, phê duyệt trong lựa chọn nhà đầu tư; quy định về xử lý vi phạm pháp luật, kiểm tra, giám sát, theo dõi hoạt động đấu thầu trong lựa chọn nhà đầu tư.

Bên cạnh đó, còn kể tới sự liên quan của các hoạt động PPP với Luật Ngân sách và Luật Xây dựng. Luật Ngân sách Nhà nước quy định tổng thể về chi đầu tư phát triển, bao gồm đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; chi bổ sung dự trữ Nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Luật Xây dựng quy định quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư có hoạt động xây dựng, bao gồm thẩm quyền lập và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng.

3.2. Sự tham gia của các cơ quan quản lý nhà nước vào lĩnh vực hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không

Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong ngành Hàng không, bao gồm các dự án quan trọng quốc gia (khi được Thủ tướng Chính phủ giao); Dự án nhóm A; Dự án nhóm B và nhóm C có ứng dụng khoa học - công nghệ mới; có liên quan từ hai Tổng cục, Cục quản lý chuyên ngành trở lên hoặc không thuộc phạm vi quản lý của Cục Hàng không Việt Nam (Cục Quản lý chuyên ngành); các dự án có tính chất phức tạp khác theo quyết định cụ thể của Bộ Giao thông Vận tải, các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng Kinh doanh - Quản lý.

Bộ Giao thông Vận tải ủy quyền cho Cục Hàng không Việt Nam là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP nhóm B, nhóm C, trừ các dự án Dự án nhóm B và nhóm C có ứng dụng khoa học - công nghệ mới; có liên quan từ hai Tổng cục, Cục quản lý chuyên ngành trở lên hoặc không thuộc phạm vi quản lý của Cục Hàng không Việt Nam; các dự án có tính chất phức tạp khác.

Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải là người quyết định cho phép chuẩn bị đầu tư các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong ngành Hàng không do Bộ Giao thông Vận tải quản lý.

Bộ Giao thông Vận tải tổ chức thẩm định, phê duyệt hoặc trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề xuất dự án đối với các dự án hàng không quan trọng quốc gia và dự án nhóm B ủy quyền cho Cục Hàng không Việt Nam. Đối với dự án có sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước, thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công.

Bộ Giao thông Vận tải ủy quyền, giao nhiệm vụ cho Cục Hàng không Việt Nam tổ chức thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án đối với các dự án nhóm C được Bộ Giao thông Vận tải ủy quyền; trước khi phê duyệt phải có ý kiến chấp thuận của Bộ Giao thông Vận tải. Đối với dự án có sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước, thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công.

Bộ Giao thông Vận tải tổ chức thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ và dự toán công tác khảo sát, lập đề xuất dự án (nếu có); công tác thẩm tra, thẩm định (nếu có) đối với các dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm B ủy quyền cho Cục Hàng không Việt Nam; Bộ Giao thông Vận tải ủy quyền cho Cục Hàng không Việt Nam tổ chức thẩm định, phê duyệt đối với các dự án quy định được phân cấp.

Bộ Giao thông Vận tải giao đơn vị quản lý dự án thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (sau đây gọi tắt là Ban QLDA) lập hoặc tổ chức lập đề xuất dự án (bao gồm cả nhiệm vụ, dự toán công tác khảo sát, lập đề xuất dự án, nếu có) đối với các dự án được phân cấp quản lý.

Nhà đầu tư được đề xuất thực hiện dự án ngoài các dự án, danh mục dự án được công bố. Điều kiện đề xuất dự án và nội dung đề xuất dự án theo quy định tại Điều 20 và Điều 21 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP. Nhà đầu tư gửi đề xuất dự án đến Bộ Giao thông Vận tải, Cục Hàng không Việt Nam để thẩm định.

Với dự án do cơ quan nhà nước lập, các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh phải lập đề xuất dự án và tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án khi được lựa chọn, làm cơ sở để lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng dự án.

An toàn pháp lý rõ ràng là một điều kiện tiên quyết để triển khai tốt mọi quan hệ đối tác và PPP cũng không phải là ngoại lệ. Một quan hệ PPP được điều chỉnh bởi một hợp đồng nêu một cách chi tiết những quan hệ mà hai đối tác mong muốn thực hiện. Hợp đồng cũng ấn định toàn bộ những điều kiện của quan hệ đối tác, quyền và nghĩa vụ mỗi bên. Trong trường hợp xung đột giữa hai đối tác, những cơ chế trọng tài hay pháp lý phải có thể can thiệp một cách hiệu quả dựa trên khung pháp lý đã được Chính phủ ban hành là hết sức cần thiết để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân. Một khi đối tác tư nhân không có được sự chắc chắn rằng họ có thể được bảo vệ quyền lợi khi có xung đột, sẽ không có một PPP nào được triển khai. Môi trường thể chế rõ ràng cũng sẽ tạo ra những thủ tục phù hợp để bảo đảm tính minh bạch trong quá trình hợp tác, từ đó giúp kiểm soát và quy định chặt chẽ trách nhiệm, hiệu quả đối với cả hai khu vực công và tư nhân. Hơn nữa, những thế mạnh của khu vực tư nhân cũng sẽ được phát huy tối đa vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nếu được thực hiện trong một môi trường cạnh tranh và tháo gỡ các rào cản không cần thiết.

Một điều đáng quan tâm nữa là Nhà nước cần xây dựng những chính sách tiếp cận các thị trường vốn nhằm cung cấp tài chính cho các hoạt động quan trọng mà khu vực tư nhân tham gia. Những hạn chế đối với việc tiếp cận thị trường địa phương và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn quốc tế cần phải được loại bỏ.

Ngoài ra, việc xây dựng cơ chế cung cấp thông tin liên quan đến dự án giữa các cơ quan có thẩm quyền và các đối tác tư nhân, bao gồm cả tình trạng trước khi kết cấu hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trường hợp không tuân thủ cũng hết sức quan trọng. Các nguyên tắc giám sát, theo dõi cũng cần phải được tôn trọng trong mọi trường hợp.

4. Các biện pháp tăng hiệu quả của hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không

4.1. Xác định cụ thể mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản lý ở tất cả các cấp

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi khởi xướng một dự án kết cấu hạ tầng phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp của các bên liên quan khác, kể cả người sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng do tư nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tư nhân. Mục đích tham gia của khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng cần được hiểu rõ, mục tiêu phải được chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.

Đối tác công cũng cần phải có khả năng kỹ thuật để theo dõi hợp đồng. Đối tác tư nhân nói chung thường có nguồn nhân lực có năng lực về tài chính, thương mại và kỹ thuật. Cơ quan nhà nước muốn giữ vai trò và quyền kiểm soát của mình, một cách thường xuyên hay chỉ là tư vấn, không phải lúc nào cũng có được một ê-kíp hiệu quả để thực hiện điều đó. Chính vì vậy, trong mọi trường hợp, việc thương lượng giữa hai đối tác phải được thực hiện một cách nghiêm túc và có đủ thời gian cần thiết để tìm được sự cân bằng đảm bảo cho quan hệ đối tác và xác định được những điều khoản của hợp đồng. Mọi việc không được giải quyết ở giai đoạn này có thể sẽ dẫn đến những tình huống xấu do sự vận hành không tốt của quan hệ đối tác. Mặt khác, với đặc tính của các dự án hạ tầng giao thông vận tải (GTVT) là thời gian thực hiện tương đối dài, điều kiện và hoàn cảnh có thể biến đổi thì việc điều chỉnh giữa hợp đồng cũng cần phải được chú ý.

4.2. Lựa chọn quan hệ đối tác công - tư PPP phù hợp với đặc điểm của từng dự án

Cần nhắc lại là quan hệ đối tác PPP không là “chìa khóa vạn năng” đem lại sự bền vững cho dự án. Dự án cần phải tính đến khả năng bù đắp chi phí của người sử dụng và được đặt vào trong bối cảnh chung về giao thông, quy hoạch đô thị. Những rủi ro kinh doanh hay công nghiệp phát sinh cần phải được xem xét kỹ càng và phải chuẩn bị các phương thức cung cấp thay thế trong trường hợp thiếu hụt nguồn vốn. Nếu dự án không thể tự cấp vốn, đối tác công phải có chuẩn bị sẵn khả năng cân đối tài chính cho dự án. Điều này càng cần thiết nếu cơ quan quản lý giao thông quy hoạch một hạ tầng GTVT không thể tạo ra nguồn thu tối ưu nhưng lại phù hợp hơn về mặt phát triển đô thị.

Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm được cần được xác định dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận tài chính. Nguyên tắc minh bạch tài chính phải được bảo đảm. Trong đó, ảnh hưởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân đối với kết cấu hạ tầng phải được dự báo.

5. Kết luận

Các cơ quan quản lý Nhà nước cần áp dụng hiệu quả các biện pháp đồng bộ đối với hình thức hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Hàng không, các nhà đầu tư sẽ có nhiều cơ hội để cùng tham gia vào quá trình hiện đại hóa, nâng cao chất lượng dịch vụ của thị trường vận tải hàng không và tìm kiếm được nhiều lợi ích trong kinh doanh.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Lê Tuấn Anh (2014), PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông - những thách thức đặt ra trong bối cảnh hiện nay, Tham luận, Bộ Tài chính.

2. Bộ Giao thông Vận tải (2012), “Chiến lược phát triển giao thông vận tải đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”.

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới (WB) (2011), “Hợp tác Nhà nước - tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng.

4. Chính phủ (2015), Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

5. Chính phủ (2015), Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 về việc Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.

SOLUTIONS TO IMPROVE THE EFFECTIVNESS OF IMPLEMENTING THE PPP MODEL IN DEVELOPING VIETNAMS AVIATION INFRASTRUCTURE

Master. NGUYEN QUANG DUC

Vietnam Airlines

ABSTRACT:

The infrastructure plays an essential role in developing the aviation industry and aviation services facilities synchronously. The development of aviation infrastructure would bring opportunities to enterprises. This trend also provides local residents living nearby aviation facilities with chances of development. Particularly, local inhabitants living nearby international airports would have advantages to accelerate their industrialization and urbanization processes. Hence, Vietnamese government would carry out synchronized measures to boost the Public-Private Partnerships (PPP) form in developing the aviation infrastructure. Through the PPP model, investors would have more opportunities to participate in the process of modernizing and improving quality of the aviation industry as well as to earn more profit.

Keywords: Aviation industry, Public-Private Partnerships, infrastructure, investment.