TÓM TẮT:
Báo cáo về kết quả công tác Kiểm toán Nhà nước năm 2016 và dự kiến kế hoạch 2017 cho thấy, năm 2017 sẽ thực hiện kiểm toán 27 tập đoàn, tổng công ty nhà nước và kiểm toán hoạt động tại các đơn vị lĩnh vực công từ trung ương đến địa phương. Việc đánh giá kết quả hoạt động kiểm toán hoạt động các đơn vị trong lĩnh vực công và nghiên cứu thực hiện các giải pháp nhằm từng bước cải tiến, nâng cao hiệu quả kiểm toán hoạt động của các đơn vị thuộc lĩnh vực công trong thời gian tới là rất cần thiết.
Từ khóa: Kiểm toán hoạt động, lĩnh vực công, kiểm toán Nhà nước.
I. Kiểm toán hoạt động lĩnh vực công là gì?
Kiểm toán hoạt động bắt đầu xuất hiện trong lĩnh vực công ở một số quốc gia thuộc OECD từ cuối những năm 1960 và phát triển nhanh đầu những năm 90 cùng với những cải cách sâu, rộng trong quản trị công tại các quốc gia này. Trong số đó, một số quốc gia được cho là thành công trong việc thực hiện kiểm toán hoạt động chẳng hạn như: Mỹ, Anh, Canada, Úc, Hà Lan, nhưng tiến trình và mô hình phát triển có nhiều điểm khác biệt. Điều này đã thúc đẩy các nhà nghiên cứu khảo sát thực tiễn hình thành và phát triển loại hình kiểm toán này nhằm tìm hiểu bản chất và xây dựng lý thuyết về kiểm toán hoạt động. Đến nay, chúng ta đã gần hiểu biết đầy đủ về kiểm toán hoạt động và hầu hết các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đều thừa nhận rằng phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công là một nhu cầu tất yếu nhằm đáp ứng kỳ vọng của công chúng. Ngoài ra, kiểm toán hoạt động có thể đóng góp giá trị tăng thêm qua việc thực hiện hai mục tiêu kiểm toán hoạt động cơ bản là nâng cao trách nhiệm giải trình và giúp đơn vị được kiểm toán cải tiến hiệu quả hoạt động. Nhiều cơ quan kiểm toán tối cao khác cũng đã áp dụng lý thuyết kiểm toán hoạt động vào trong chức năng của mình, nhưng không phải quốc gia nào cũng có thể triển khai và phát triển thành công loại hình kiểm toán này. Do đó, để áp dụng thành công lý thuyết này là một bài toán đòi hỏi Kiểm toán Nhà nước (KTNN) phải thực hiện và thực hiện triệt để nhằm tránh tình trạng lãng phí trong lĩnh vực công.
II. Đánh giá kết quả kiểm toán hoạt động do KTNN thực hiện trong lĩnh vực công
Giai đoạn từ khi Luật KTNN có hiệu lực, hàng loạt các vụ việc thất thoát, lãng phí, tham nhũng được phát hiện trong các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước... Quản lý đất đai, tài nguyên, khoáng sản được phân cấp rộng hơn cho các địa phương, cùng với đó là những sai sót, lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong quản lý, sử dụng các nguồn lực này cũng được phát hiện ngày càng nhiều. Trong bối cảnh đó, các Tổng KTNN với vai trò là đại biểu Quốc hội cũng chịu nhiều áp lực từ các phương tiện truyền thông, công chúng, đòi hỏi phải thực hiện kiểm toán để phát hiện những hành vi tham nhũng, thất thoát lãng phí trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực quốc gia này.
Trong giai đoạn từ năm 2005 - 2016, KTNN không ngừng gia tăng số lượng các cuộc kiểm toán, nhân sự kiểm toán, theo đó, kết quả kiểm toán đạt được cũng tăng lên hàng năm: Số lượng cuộc kiểm toán hoạt đông tăng lên gấp 2 lần sau 11 năm (từ 87 cuộc kiểm toán năm 2005 lên 185 cuộc kiểm toán năm 2016), số lượng kiểm toán viên (KTV) tăng gấp gần 3 lần từ (697 KTV năm 2005 lên 2.020 KTV năm 2016), kết quả kiểm toán (kiến nghị tăng thu, giảm chi ngân sách) cũng tăng gấp trên 6 lần (từ 1.497 tỷ đồng năm 2005 lên 9.305 tỷ đồng năm 2015). Đóng góp kết quả kiểm toán của mỗi KTV cũng tăng gấp 2,21 lần (từ 2,148 tỷ đồng/KTV trong năm 2005 lên 4,755 tỷ đồng/KTV trong năm 2016).
Trong kế hoạch vừa được Tổng KTNN ký ban hành vào ngày 06/12/2016 nói rõ đối với lĩnh vực NSNN, KTNN sẽ tổ chức kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN năm 2016 tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 13 Bộ, cơ quan Trung ương và 47 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; đối với lĩnh vực kiểm toán hoạt động lựa chọn 08 chủ đề để tổ chức kiểm toán; đối với lĩnh vực chuyên đề lựa chọn 27 chuyên đề để tổ chức kiểm toán; đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng và chương trình, dự án tổ chức 59 cuộc kiểm toán với 83 dự án (trong đó có: 20 dự án BOT, 01 dự án BT, 01 dự án BOT kết hợp BT và 14 dự án sử dụng vốn ngoài nước); đối với lĩnh vực doanh nghiệp và tổ chức tài chính - ngân hàng tổ chức kiểm toán tại 34 đầu mối, gồm: Ngân hàng Nhà nước; 25 tập đoàn, tổng công ty nhà nước; 08 ngân hàng và các tổ chức tài chính, tín dụng, trong đó có 02 ngân hàng được Ngân hàng Nhà nước mua lại với giá 0 đồng;... Ngoài ra, năm 2017, KTNN tiếp tục lựa chọn chủ đề kiểm toán hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách cấp huyện năm 2016 và một số chủ đề kiểm toán được dư luận xã hội quan tâm, một số chương trình - dự án sử dụng vốn vay ngoài nước và hoạt động quản lý đầu tư xây dựng của một số tập đoàn kinh tế... với quy mô hợp lý để tổ chức đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.
Có thể nói trong một vài năm gần đây, KTNN đang dần tăng cường hơn các cuộc kiểm toán chuyên đề, tập trung trọng tâm hơn cho mục tiêu kiểm toán hoạt động, như: kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia; kiểm toán chuyên đề Quản lý và sử dụng phí, lệ phí đường bộ; kiểm toán chuyên đề Mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản tại các Ban quản lý dự án một số bộ, ngành địa phương; kiểm toán chuyên đề Quản lý, sử dụng quỹ dự trữ quốc gia; kiểm toán chuyên đề Quản lý thuế; kiểm toán chuyên đề Chất lượng thủy sản xuất khẩu; kiểm toán chuyên đề về Quỹ bình ổn giá xăng dầu… Đây là những cuộc kiểm toán có nội dung, mục tiêu được lựa chọn trên cơ sở những lĩnh vực có rủi ro cao hoặc đang được dư luận xã hội bức xúc, quan tâm. Những lĩnh vực được kiểm toán mang tính điển hình và tồn tại ở nhiều cơ quan, đơn vị. Qua các cuộc kiểm toán chuyên đề này, KTNN có thể đưa ra những đánh giá, kiến nghị về những tồn tại, bất cập của cả hệ thống. Những cuộc kiểm toán chuyên đề này đã bước đầu mang lại những kết quả đáng khích lệ, tuy những kiến nghị về xử lý tài chính của các cuộc kiểm toán này không lớn, không thể so sánh được với kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ, nhưng những kiến nghị về bất cập của cơ chế, của các văn bản hướng dẫn của các cơ quan quản lý nhà nước, những kiến nghị về yếu kém của các hệ thống quản lý đã mang lại những lợi ích to lớn và lâu dài, được Quốc hội và Chính phủ đánh giá cao.
Nhưng bên cạnh đó, kết quả phân tích báo cáo kiểm toán chỉ ra, hầu hết các cuộc kiểm toán đều áp dụng lồng ghép kiểm toán hoạt động cùng kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tính tuân thủ. Điều này khiến cho nhiều nội dung kiểm toán liên quan đến việc xem xét trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực công chưa được quan tâm, trình bày đúng mức trong báo cáo kiểm toán. Kết quả kiểm toán cũng chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của xã hội trong việc chỉ ra, phát hiện những tồn tại, yếu kém trong quản lý, sử dụng tài sản quốc gia. Nhiều vụ tiêu cực, tham nhũng chưa được phát hiện.
Thậm chí ngay cả khi có phát hiện ra hiện tượng thất thoát, lãng phí thì KTV cũng không có các quy định tham chiếu để xử lý nên các kiến nghị không đủ hiệu lực. Bên cạnh đó, bản thân KTV còn thiếu hiểu biết lý luận và thực tiễn về kiểm toán hoạt động, chưa phân biệt được khái niệm tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, thiếu quan tâm thỏa đáng tới hiệu quả và hiệu lực đối với các hoạt động của đối tượng kiểm toán.
Trong khi đó, mục tiêu chiến lược phát triển đến năm 2020 của KTNN là đa dạng hóa các loại hình kiểm toán theo quy định của Luật KTNN, từng bước thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Việc mở rộng, tăng cường loại hình kiểm toán hoạt động phải đáp ứng mục tiêu một nền kinh tế tăng trưởng bền vững, tăng trưởng xanh; từ đó ưu tiên kiểm toán hoạt động đối với các chương trình mục tiêu quốc gia, các công trình, dự án trọng điểm quốc gia và một số tỉnh, thành phố, bộ, ngành trực thuộc Trung ương có quy mô ngân sách tương đối lớn; mở rộng và đẩy mạnh kiểm toán đánh giá hiệu quả hoạt động sự nghiệp công lập như giáo dục và đào tạo, y tế, khoa học công nghệ, môi trường
III. Giải pháp nâng cao kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công
Thứ nhất: Định hướng các biện pháp nghiệp vụ kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động đã ít nhiều được thực hiện trong các cuộc kiểm toán của KTNN, thể hiện dưới nhiều nội dung như phân tích các tỷ suất kinh tế, xác định hoạt động liên tục, kiến nghị thay đổi phương thức quản lý, đánh giá khả năng cạnh tranh hội nhập... Tuy nhiên, do chưa được định hướng thống nhất, đồng bộ nên thường không đưa ra được những kết quả kiểm toán về tính hiệu quả, hiệu lực, kinh tế một cách đầy đủ. Xuất phát từ thực tế đó, ngoài việc chuẩn bị các điều kiện về cơ sở pháp lý, đào tạo cán bộ cần có cẩm nang định hướng nghiệp vụ kiểm toán hoạt động cho kiểm toán viên; Ví dụ định hướng về mục tiêu, phạm vi kiểm toán; tiêu chí cụ thể xác định mức độ sai sót cần phải có ý kiến kiểm toán... Ngoài ra, cần định hướng một số vướng mắc có thể phát sinh để thống nhất xử lý, như: Cơ sở so sánh hiệu quả tức thời và hiệu quả lâu dài; mục tiêu kinh tế và mục tiêu chính trị xã hội; cách thức kiến nghị giải pháp khắc phục tồn tại, phân định những kiến nghị bắt buộc thực hiện hoặc khuyến nghị đơn vị được kiểm toán (không phải kiến nghị, giải pháp nào của KTV đưa ra cũng đảm bảo đem đến kết quả tối ưu do đặc thù quản lý, thực tế vận động trong tương lai của đơn vị được kiểm toán có thể tạo nên những giải pháp tốt hơn giải pháp đã kiến nghị. Vậy, kiến nghị và giải pháp của KTV có bắt buộc đơn vị được kiểm toán phải thực hiện hay chỉ mang tính định hướng?).
Thứ hai: Xác định căn cứ pháp lý cho loại hình kiểm toán hoạt động
Luật KTNN đã định nghĩa về kiểm toán hoạt động tại điều 4, quy định loại hình và nội dung kiểm toán hoạt động tại điều 36 và 39, tuy nhiên đó chỉ là những quy định mang tính nguyên tắc nên để có cơ sở pháp lý cụ thể cho lĩnh vực kiểm toán hoạt động cần thiết phải có quy định bổ sung nội dung về kiểm toán hoạt động trong hệ thống chuẩn mực KTNN, quy trình KTNN, hệ thống biểu mẫu hồ sơ kiểm toán... nhằm chi tiết nội dung, phương pháp, các bước tiến hành kiểm toán để thống nhất thực hiện trong toàn ngành, cũng như làm căn cứ pháp lý để giải quyết các vướng mắc có liên quan đến kiểm toán hoạt động.
Thứ ba: Không ngừng hoàn thiện hệ thống thông tin về kiểm toán
Kiểm toán tại Việt Nam là một lĩnh vực mới, trong đó kiểm toán hoạt động còn mới hơn nhiều. Do đó, triển khai kiểm toán hoạt động sẽ không tránh được những thiếu sót hoặc những vướng mắc trong thực tế áp dụng. Với phương châm dần hoàn thiện, cần phải thường xuyên rút kinh nghiệm để điều chỉnh hoặc bổ sung những tồn tại thiếu sót; ngoài kênh thông tin từ các nhà nghiên cứu khoa học kiểm toán, cần chú trọng đến kết quả phúc tra thực hiện kiến nghị kiểm toán; tổ chức hội thảo thu thập ý kiến đóng góp của KTV trực tiếp thực hiện công tác nghiệp vụ để đưa lĩnh vực kiểm toán hoạt động phát triển, giúp cung cấp các thông tin có giá trị cho Quốc hội, Chính phủ, giúp cho ngành Kiểm toán phát triển xứng đáng với niềm tin và sự mong đợi của Đảng, Nhà nước và quần chúng nhân dân.
Thứ tư: Đào tạo kỹ năng kiểm toán hoạt động cho kiểm toán viên
Khi phân tích tính kinh tế, tính hiệu lực, hiệu quả là các nội dung mang yếu tố định tính bắt buộc KTV phải hiểu biết về nhiều lĩnh vực, hiểu biết sâu sắc về các nội dung kiểm toán để chọn lựa tiêu thức so sánh đúng đắn, phù hợp mới có thể đưa ra các phương án giả định thay thế đối chiếu với thực trạng và đưa ra kết luận thỏa đáng về nội dung kiểm toán đã thực hiện. Do vậy, việc đào tạo kỹ năng kiểm toán hoạt động cho KTV cần được quan tâm như một yêu cầu tất yếu cho việc triển khai áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động.
Thứ năm: Học tập kinh nghiệm bạn bè quốc tế
Tại các nước phát triển, loại hình kiểm toán hoạt động đã được thực hiện từ rất lâu. Vì vậy, ta có thể học tập kinh nghiệm của KTNN các nước có quan hệ hợp tác quốc tế; trên nền tảng kinh nghiệm của bạn và thực tiễn quản lý tại Việt Nam để đưa ra những giải pháp chuyên môn thích hợp với đặc thù quản lý kinh tế và đặc thù hoạt động kiểm toán tại Việt Nam.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Tạp chí Tài chính
2. Tạp chí Kế toán kiểm toán
3. Luật Kế toán Nhà nước
4. Báo cáo phiên họp thứ 4 về kết quả công tác Kiểm toán Nhà nước năm 2016
SOLUTIONS TO IMPROVE THE EFFECTIVENESS OF PERFORMANCE AUDITS AT UNITS OPERATING IN PUBLIC SECTOR
MA. CAO THI THANH HUONG
Faculty of Accounting, University of Economic and Technical Industries
ABSTRACT:
According to the summary report of 2016 and the plan of 2017 of the State Audit Office of Vietnam (SAV), SAV will audit the financial situations of 27 state-owned corporations and enterprises and audit the performance of both central and local level units in public sector. It is important for SAV to analyze results of performance audits at units in public sector in order to have appropriate solutions to improve the effectiveness of SAV’s performance audits.
Keywords: Performance audit, public sector, the State Audit Office of Vietnam (SAV).
Xem toàn bộ ấn phẩm Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ số 03 tháng 03/2017 tại đây
