TÓM TẮT:
Hoạt động kiểm toán của Việt Nam trong những năm qua đã tác động mạnh mẽ trong việc phát hiện và kiến nghị xử lý những vi phạm về quản lý ngân sách nhà nước, giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát và giúp Chính phủ quản lý chặt chẽ hơn trong hệ thống ngân sách nhà nước nhằm chống thất thu, bội chi, lãng phí ngân sách nhà nước ở các bộ ngành, địa phương và doanh nghiệp nhà nước; góp phần làm minh bạch nền tài chính quốc gia trong tiến trình đổi mới và hội nhập của Việt Nam.
Từ khóa: Kiểm toán, ngân sách nhà nước.
I. Đặt vấn đề
Với các chức năng cơ bản là kiểm tra, xác nhận, đánh giá và tư vấn, hoạt động KTNN góp phần bảo đảm minh bạch, phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Mọi hoạt động liên quan đến tài chính nhà nước và tài sản nhà nước, mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản nhà nước đều chịu sự kiểm tra của cơ quan KTNN.
Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 nêu rõ, mục đích của hoạt động của kiểm toán nhà nước là “phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”.Vấn đề này tiếp tục được tái khẳng định trong hiến pháp 2013 “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. Đồng thời, chúng được cụ thể hóa trong Luật Kiểm toán Nhà nước sửa đổi năm 2015, đó là thông qua quy định đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước: “việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán” và chức năng của kiểm toán nhà nước là “đánh giá, xác nhận kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”.
Để cải cách chính sách tài khóa chính là việc cần hướng đến việc tăng cường tính công khai, minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nước. Thực tế, trong những năm trở lại đây, quản lý ngân sách của nước ta đã tương đối công khai, từ dự toán, quyết toán ngân sách đến các định mức chi tiêu, phân bổ ngân sách trong cả nước đều đã được công bố. Song mức độ công khai so với yêu cầu của người dân vẫn còn khoảng cách khá lớn. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với trách nhiệm là đại diện cho người dân cần tăng cường hơn nữa các hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách hoặc tiến hành các phiên điều trần về việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực mà cơ quan mình phụ trách. Điều này không chỉ góp phần làm tăng sự minh bạch và hiệu quả trong quản lý ngân sách mà còn làm tăng lòng tin của người dân với cơ quan đại diện của dân và với Nhà nước.
Một trong những công cụ để hỗ trợ Quốc hội thực hiện có hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước chính là hoạt động của cơ quan KTNN. KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, mục đích của hoạt động kiểm toán của KTNN nhằm phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.Việc xác lập và tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội và KTNN là một yêu cầu tất yếu trong quá trình hoạt động của Quốc hội cũng như quá trình thực thi nhiệm vụ của cơ quan KTNN. Có thể khẳng định KTNN luôn hoàn thành một cách tốt nhất nhiệm vụ được giao, thành quả mà KTNN đạt được là hết sức quan trọng, góp phần không nhỏ trong việc lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, góp phần nâng cao tính hiệu lực của nhiều chính sách kinh tế vĩ mô của Quốc hội, Chính phủ qua đó góp sức vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
II. Thực trạng
Trong những năm qua, việc quản lý, điều hành ngân sách nhà nước (NSNN) theo các quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn dưới Luật đã tạo được sự chuyển biến quan trọng, ngày càng chủ động, hiệu quả hơn; việc kiểm soát, thanh tra, kiểm toán được chú trọng đã từng bước nâng cao kỷ luật, kỷ cương tài chính trong quản lý NSNN; Sử dụng kinh phí NSNN đã đi vào nề nếp hơn, phù hợp với tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước... phục vụ ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an sinh xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, thực tiễn điều hành quản lý, sử dụng NSNN trong thời gian vừa qua còn một số tồn tại, hạn chế sau:
Vấn đề bội chi ngân sách ngày càng tăng trong những năm gần đây. Trong đó nguyên nhân chính là do vốn vay chưa hợp lý, phân bổ vốn vay còn dàn trải, tập trung vào việc tăng quy mô, chưa quan tâm nhiều đến vấn đề hiệu quả; Kỷ luật ngân sách chưa nghiêm, công khai minh bạch chưa bảo đảm, chưa có kế hoạch trung và dài hạn;
Quá trình đổi mới phân cấp quản lý tài chính - ngân sách chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, còn nhiều hạn chế, bất hợp lý. Thẩm quyền quyết định ngân sách còn có sự chồng chéo, chưa phân định một cách rõ ràng, chưa đảm bảo sự quản lý một cách thống nhất, còn có tình trạng phân tán, bao biện;
Thực trạng công tác kiểm toán NSNN của kiểm toán nhà nước còn hạn chế về quy mô, phạm vi, chất lượng, hiệu lực kiểm toán. Thực trạng kiểm toán hiệu quả sử dụng ngân sách cho thấy hiện nay về cơ bản chúng ta chỉ tiếp cận ngân sách qua kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, trong đó còn nặng về phát hiện sai sót, chưa đi sâu vào kiểm toán mục tiêu đánh giá tính hiệu quả của chi tiêu ngân sách, chưa đi sâu vào kiểm toán dự toán, phân bổ nguồn lực ngân sách do năng lực đội ngũ kiểm toán viên còn hạn chế cũng như những rào cản, sự hạn chế về phạm vi của các quy định pháp lý trong kiểm toán ngân sách.
Dự toán thu, chi NSNN còn khá nhiều hạn chế, làm ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành NSNN, giảm hiệu quả sử dụng NSNN.
Thông qua hoạt động kiểm toán quyết toán NSNN các cấp, bước đầu KTNN đã chỉ ra những hạn chế chủ yếu như công tác lập và giao dự toán của niên độ ngân sách được kiểm toán.
Kết quả kiểm toán cũng như kiến nghị kiểm toán đối với công tác lập, giao dự toán còn hạn chế, thiếu tính kịp thời so với thực tiễn do đặc điểm về độ trễ thời gian KTNN thực hiện kiểm toán quyết toán NSNN.
KTNN đã tham gia thảo luận về dự toán của một số bộ, cơ quan Trung ương và địa phương có quy mô ngân sách lớn tại Bộ Tài chính, tham dự một số buổi thẩm tra dự toán do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội tổ chức. Ý kiến tham gia của KTNN đã chỉ ra một số vướng mắc, bất cập trong việc xây dựng dự toán NSNN.
Ý kiến của KTNN khi tham gia các phiên họp của Ủy ban Tài chính - Ngân sách và UBTV Quốc hội chủ yếu trên cơ sở kết quả tổng hợp ý kiến trong quá trình tham gia thảo luận dự toán NSNN của các bộ, cơ quan trung ương, địa phương tại Bộ Tài chính, chưa có ý kiến tham gia trực tiếp đối với dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW do Chính phủ gửi Ủy ban Tài chính - Ngân sách, báo cáo UBTV Quốc hội, trình Quốc hội.
Luật KTNN quy định nhiệm vụ của KTNN “Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách Trung ương... Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét về dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán NSNN...”, nhưng quy định này chưa có hướng dẫn về tổ chức thực hiện.
KTNN khi tham gia ý kiến đối với dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW, chưa có quy định cụ thể yêu cầu các bộ, cơ quan trung ương và địa phương trong việc gửi báo cáo dự toán cho KTNN. Hơn thế nữa, các phát hiện kiểm toán liên quan đến công tác dự toán ngân sách chưa nhiều, lực lượng công chức có đủ năng lực, trình độ chuyên môn để tham gia ý kiến về dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW còn chưa đủ mạnh.
Trong giai đoạn 2011-2015, tổng số kiến nghị xử lý tài chính của KTNN đạt trên 100.000 tỷ đồng, trong đó các khoản tăng thu, giảm chi NSNN là trên 45.000 tỷ đồng. KTNN cũng đã kiến nghị Chính phủ, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung hàng trăm văn bản không phù hợp với quy định của Nhà nước. Riêng trong 6 tháng năm 2016, KTNN đã kiến nghị xử lý gần 20.000 tỷ đồng, trong đó kiến nghị tăng thu ngân sách 8.565,6 tỷ đồng, giảm chi ngân sách 5.562 tỷ đồng, các khoản xử lý tài chính khác 5.735,9 tỷ đồng; Kiến nghị rà soát để hủy bỏ hoặc thay thế, sửa đổi, bổ sung 110 văn bản không phù hợp với quy định chung của Nhà nước.
Đặc biệt, trong 02 năm trở lại đây, KTNN đã kiểm toán trên 50/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, góp phần cung cấp thông tin khách quan, trung thực phục vụ cho việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Kết quả kiểm toán đã phản ánh được các nội dung phong phú để các đại biểu Quốc hội tham khảo trước khi biểu quyết phê chuẩn quyết toán NSNN.
Hạn chế: Nội dung báo cáo kiểm toán đôi khi còn dàn trải, mang tính chất liệt kê, chưa có nhiều đánh giá vĩ mô về công tác quản lý, điều hành, sử dụng tài chính công, tài sản công; Thời gian kiểm toán và hoàn thành báo cáo quyết toán NSNN còn dài do nhiều đơn vị dự toán ngân sách Trung ương (NSTW) và địa phương chưa tuân thủ thời gian gửi báo cáo quyết toán ngân sách nên công tác tổng hợp lập báo cáo quyết toán NSNN chậm; Năng lực của đội ngũ kiểm toán viên nhà nước chưa đồng đều, kinh nghiệm về ngân sách và quyết toán NSNN còn hạn chế; việc thực hiện các kiến nghị của KTNN chưa đầy đủ, kịp thời đến kết quả thực hiện kiến nghị xử lý tài chính của KTNN còn hạn chế.
Với vai trò quan trọng trong thực hiện nhiệm vụ liên quan đến hai trong ba khâu của chu trình ngân sách, để nâng cao hơn nữa chất lượng thực hiện nhiệm vụ, KTNN cần khắc phục những hạn chế, tồn tại, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
Các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán, trong đó 03 nhóm giải pháp trọng tâm gồm:
Hoàn thiện hành lang pháp lý để thực hiện nhiệm vụ của KTNN trong lập và quyết toán NSNN.
Đổi mới hoạt động kiểm toán: Nhằm triển khai thực hiện chiến lược nâng cao năng lực kiểm toán theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020.
Tăng cường sự phối hợp giữa KTNN với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ và chính quyền địa phương trong việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của KTNN trong khâu dự toán và quyết toán NSNN, nâng cao giá trị kết quả kiểm toán, tính hiệu lực và hiệu quả của kiến nghị kiểm toán.
III. Đề xuất một số giải pháp
KTNN là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nước. Với các chức năng cơ bản là kiểm tra, xác nhận, đánh giá và tư vấn, hoạt động KTNN góp phần bảo đảm minh bạch, phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Mọi hoạt động liên quan đến tài chính nhà nước và tài sản nhà nước, mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản nhà nước đều chịu sự kiểm tra của cơ quan KTNN. Ngoài chức năng, nhiệm vụ này, cơ quan KTNN còn thực hiện kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản nhà nước.
Vai trò của KTNN trong quản lý và nâng cao hiệu lực quản lý chi tiêu công biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau:
KTNN thực hiện kiểm toán tài chính, tuân thủ và hoạt động các khoản chi tiêu công thông qua hai phương thức: Kiểm toán trước (tiền kiểm) và kiểm toán sau (hậu kiểm), góp phần ngăn ngừa rủi ro, răn đe sai phạm, nâng cao hiệu quả trong chi tiêu công.
KTNN kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, chế độ, tiêu chuẩn, định mức trong xây dựng dự toán các khoản chi; tính đầy đủ của các khoản chi trong cân đối ngân sách, qua đó giảm thiểu những sai phạm ngay từ khi lập, phân bổ và quyết định dự toán. Đặc biệt, đối với các khoản chi thuộc nghĩa vụ dự phòng thường có độ rủi ro cao, như: chi cấp vốn cho DNNN hay chi tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại nhà nước (các khoản chi mà Nhà nước thường phải phát hành trái phiếu và phải trả lãi, tạo nên gánh nặng cho NSNN, rủi ro sẽ rất cao nếu như kinh doanh của các đơn vị được cấp vốn kém hiệu quả, thua lỗ), qua kiểm toán tại các đơn vị kinh tế cơ sở của Nhà nước KTNN biết rõ thực trạng tài chính, hiệu quả kinh doanh, khả năng phát triển của các đơn vị để tư vấn cho chính phủ khi xác định đơn vị được cấp, số vốn và mục đích sử dụng ưu tiên trong quá trình phân bổ vốn.
Đối với hậu kiểm, tức kiểm toán báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán chi tiêu của chính phủ, các cấp chính quyền địa phương và tại các đơn vị sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước về việc tuân thủ chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do nhà nước quy định không chỉ nhằm mục đích xác nhận số liệu quyết toán, minh bạch tài chính mà còn góp phần răn đe sai phạm, tham nhũng, lãng phí trong chi tiêu công, ngăn ngừa rủi ro phát sinh trong cả 4 loại nghĩa vụ nói trên. Dựa trên các kiến nghị của KTNN, các khoản chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, sử dụng sai mục đích sẽ bị thu hồi, hoàn trả cho NSNN; cá nhân phê duyệt chi sai sẽ bị xem xét, xử lý trách nhiệm. Những ý kiến của KTNN sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách quản lý, hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu; đồng thời là cơ sở để các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, kiểm soát chi tiêu công.
Tuy nhiên, kiểm toán hoạt động đòi hỏi đội ngũ kiểm toán viên có trình độ cao, vừa phải có kiến thức vĩ mô, vừa có kiến thức kinh tế, kỹ thuật của các ngành khác nhau để có thể đánh giá xác đáng, hợp lý tình hình hoạt động của các cơ quan chính phủ. Đây là một thách thức lớn đối với cơ quan KTNN của các quốc gia đang phát triển nói chung và KTNN Việt Nam nói riêng.
KTNN hỗ trợ quản lý, kiểm soát chi tiêu công trong cả hai phương thức quản lý: theo chi phí đầu vào và theo kết quả đầu ra. Trong điều kiện quản lý chi tiêu công theo chi phí đầu vào như hiện nay ở Việt Nam và hầu hết các nước đang phát triển, KTNN kiểm tra, xem xét cách thức lập dự toán ngân sách, việc tuân thủ định mức, tiêu chuẩn, chế độ Nhà nước quy định. Đối với phương thức quản lý theo kết quả đầu ra, KTNN kiểm tra, đánh giá hiệu lực, hiệu quả sử dụng các nguồn lực công và kết quả đạt được so với mục tiêu đề ra. Đó là hình thức kiểm toán hoạt động của KTNN.
KTNN là công cụ quan trọng để phối hợp, gắn kết chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ, hạn chế tác động qua lại bất lợi của hai chính sách này. Chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là hai công cụ quản lý, điều tiết vĩ mô quan trọng của nhà nước, có quan hệ mật thiết, ảnh hưởng, tác động qua lại với nhau. Việc phối hợp đồng bộ để phát huy tối đa hiệu quả của hai chính sách này luôn là vấn đề đặt ra trong điều kiện nền kinh tế ở giai đoạn lạm phát và giảm phát.
Trong thời kỳ lạm phát, Nhà nước thực hiện chính sách tài khóa và tiền tệ thắt chặt. Hoạt động kiểm toán góp phần lành mạnh hóa, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiết kiệm chi tiêu công làm giảm thâm hụt ngân sách, từ đó giảm gánh nặng tài trợ thâm hụt, giảm sức ép lạm phát. KTNN hỗ trợ các cơ quan quản lý kiểm soát chi tiêu công. KTNN đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng các chỉ tiêu về lượng tiền phát hành, in tiền từng thời kỳ, các quỹ dự trữ bắt buộc, lượng dự trữ ngoại hối, lãi suất vay, cho vay, tổng phương tiện thanh toán, tổng dư nợ... từ đó kiến nghị với Chính phủ các giải pháp kiểm soát chặt lượng tiền bơm ra và hút về thông qua các kênh truyền dẫn tiền tệ, kiểm soát sử dụng quỹ dự trữ ngoại hối, thực hiện chính sách lãi suất, tỷ giá ở mức hợp lý, tăng cường kiểm soát hoạt động của ngân hàng và các tổ chức tín dụng...
Trong thời kỳ khủng hoảng, suy thoái kinh tế, Nhà nước thực hiện chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ nới lỏng, tăng cường chi tiêu công, nhiệm vụ của KTNN càng nặng nề hơn trong việc cảnh báo, ngăn ngừa rủi ro trong quá trình thực hiện 2 chính sách cùng nới lỏng. Việc kiểm tra của KTNN đối với các khoản chi này từ khâu phân bổ vốn đến việc sử dụng vốn tại các đơn vị kinh tế được nhận vốn là sự kiểm soát cần thiết bảo đảm giảm thiểu rủi ro và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
Cùng với kiểm toán các khoản chi tiêu công, kiểm toán nợ công giúp chính phủ có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, nợ chính phủ, nhất là các khoản nợ bất thường, từ đó hạn chế được rủi ro đối với các nghĩa vụ dự phòng (bất thường). Kiểm toán xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững của nợ chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ, cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài), tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ... giúp chính phủ có số liệu xác thực và thực trạng trung thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Quốc hội, Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015;
2. Quốc hội, Luật Ngân sách Nhà nước nước năm 2015;
3. Bộ Tài chính, 2015, Những quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 về công khai minh bạch ngân sách;
4. Văn kiện Đại hội đại biểu Đảng bộ Kiểm toán Nhà nước lần thứ VI, nhiệm kỳ 2015- 2020;
5. Một số website: mof.gov.vn, sav.gov.vn, kiemtoannn.gov.vn...
AUDIT ACTIVITIES AND THEIR IMPACTS ON STATE BUDGET MANAGEMENT
Ph.D. NGUYEN THI NGOC LAN
Faculty of Accounting, University of Economic and Technical Industries
ABSTRACT:
Audit activities of Vietnam in recent years have had strong impacts on the detecting and proposing punishment for faults in managing state budget. The audit activities help the National Assembly of Vietnam exercise the supreme right to supervise the state budget and help the Government strictly manage the state budget in order to limit losses, overspending the state budget in ministries, localities and state-owned enterprises. These activities also make the national financial system more transparent during Vietnams innovation and integration progresses.
Keywords: Audit, state budget.
