Một số đề xuất hoàn thiện chính sách thương mại biên giới của Việt Nam

BÙI BÁ NGHIÊM (Bộ Công Thương)

TÓM TẮT

Dựa vào việc nghiên cứu đánh giá thực trạng hoạt động thương mại biên giới trong thời gian qua và nhận định của một số chuyên gia kinh tế về kim ngạch xuất nhập khẩu, mua bán, trao đổi hàng hóa giữa Việt Nam với các nước láng giềng trong tương lai, bài viết đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm tiếp tục hoàn thiện chính sách thương mại biên giới giữa Việt Nam và một số nước láng giềng như Trung Quốc, LàoCampuchia trong thời gian tới.

Từ khóa: Thương mại biên giới, chính sách, kim ngạch xuất nhập khẩu, trao đổi hàng hóa, Việt Nam, Trung Quốc, Lào, Campuchia.

1. Kim ngạch xuất nhập khẩu qua biên giới của Việt Nam với các nước có chung biên giới

Hoạt động thương mại biên giới giữa Việt Nam với các nước có chung đường biên giới trên đất liền ngày càng phát triển và đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội các địa phương biên giới.

Trong giai đoạn 2011 - 2016, tổng kim ngạch xuất nhập khẩu qua biên giới nhìn chung gia tăng qua các năm (trừ năm 2012 giảm 10,9%). Kim ngạch năm 2016 đạt gần 30 tỷ USD, gấp hơn 2 lần kim ngạch năm 2011 đạt hơn 13,5 tỷ USD. Kim ngạch thương mại biên giới chiếm tỷ lệ cao, từ 27% - 40% trong tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của cả nước. (Bảng 1)

2. Đánh giá chung

2.1. Những thành tựu cơ bản

Một là, quan hệ thương mại, trao đổi biên mậu với các nước có chung biên giới trong thời gian qua đã có bước phát triển đáng kể. Tốc độ và kim ngạch trao đổi thương mại hai chiều đều tăng mạnh.

Hai là, hệ thống pháp luật về thương mại, cơ chế, chính sách về thương mại biên giới cơ bản được ban hành thực sự là công cụ thiết yếu điều chỉnh các hoạt động thương mại biên giới đi đúng hướng và thúc đẩy xuất nhập khẩu qua biên giới với các nước láng giềng phát triển. Về cơ bản đã xóa bỏ được phần lớn những biện pháp cấm đoán, những quy định ràng buộc xuất nhập khẩu qua biên giới theo kiểu chủ quan áp đặt. Đã hạn chế được tối đa việc sử dụng các biện pháp phi thuế quan, như: hạn ngạch, xuất khẩu, nhập khẩu theo đầu mối, đơn giản hóa quy định quản lý chuyên ngành.

Ba là, đã từng bước ban hành các chính sách quản lý ngoại hối và điều hành tỷ giá phù hợp với diễn biến của thị trường tiền tệ quốc tế và thực tiễn hoạt động thương mại tại các khu vực biên giới nên đã góp phần cải thiện cơ bản cán cân thương mại và cán cân thanh toán quốc tế của Việt Nam. Trong đó, có việc quản lý xuất nhập ngoại tệ, vàng bạc, đá quý được quản lý rất chặt chẽ, nhất là việc mang ngoại tệ qua lại các cửa khẩu biên giới đất liền với các nước có chung biên giới.

Bốn là, đã từng bước hoàn thiện các thủ tục hải quan tại các cửa khẩu biên giới đất liền theo hướng đơn giản hóa, thống nhất hóa, đảm bảo hiệu quả và tuân thủ theo các thông lệ quốc tế.

Năm là, thương mại biên giới đã góp phần đẩy mạnh tiến trình hội nhập, tham gia ngày càng sâu, rộng vào các tổ chức quốc tế và khu vực, đã tạo được cơ sở pháp lý và điều kiện thuận lợi thúc đẩy tiến trình tự do hóa thương mại. 

Sáu là, công tác thanh tra, kiểm tra, chống buôn lậu và gian lận thương mại tại khu vực biên giới đã thu được nhiều kết quả; đã phát hiện, xử lý nhiều vụ vi phạm pháp luật về xuất nhập khẩu qua biên giới, góp phần tăng cường tính pháp chế xã hội chủ nghĩa và tạo thuận lợi cho hoạt động thương mại biên giới phát triển. Đồng thời, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính theo hướng đồng bộ và khoa học hóa nhằm tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các hoạt động thương mại biên giới phát triển.

2.2. Những hạn chế, tồn tại

Bên cạnh những thành tựu đạt được kể trên, quản lý nhà nước về thương mại biên giới vẫn chưa đúng tầm với yêu cầu và mục tiêu đặt ra: 

Một là, hệ thống pháp luật về thương mại biên giới vẫn chưa đồng bộ, phù hợp với cơ chế thị trường và thực tiễn phát triển nhanh chóng của thương mại quốc tế đang đặt ra. Một số văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến thương mại biên giới đã được ban hành nhưng tính pháp quy chưa cao.

Mặc dù, thương mại biên giới là một cơ chế đặc biệt nhưng vẫn còn một số quy định khác chưa nhất quán với các quy định của WTO và chưa theo kịp được sự phát triển của thương mại quốc tế. Chẳng hạn việc thực hiện đồng bộ hệ thống HS, hệ thống thuế quan ưu đãi CEPT/AFTA vẫn còn hạn chế, vướng mắc do việc phân loại, áp mã hệ thống HS của Việt Nam vẫn còn lệch so với hệ thống HS của các nước láng giềng và quốc tế.

Hai là, cơ chế, chính sách điều hành các hoạt động thương mại biên giới chưa theo kịp với mục tiêu phát triển trong giai đoạn mới. Trong thời gian qua, tuy đã có nhiều cải cách nhưng hệ thống chính sách thương mại biên giới của Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập và chưa đồng bộ. Nhiều biện pháp, chính sách đã tạo được thuận lợi cho phát triển thương mại biên giới nhưng chưa triệt để tận dụng như: quy chế xuất xứ, chính sách miễn thuế cho cư dân biên giới,… Cơ chế điều hành xuất nhập khẩu qua biên giới cho cả một thời gian dài nhưng vẫn thiếu tính ổn định, nội dung vẫn chắp vá, điều này đã bộc lộ phần nào sự lúng túng, bất cập trong quản lý nhà nước về thương mại biên giới.

Ba là, thủ tục hải quan tại các cửa khẩu biên giới đất liền vẫn còn tương đối phức tạp nhiều khâu mặc dù đã có nhiều cải cách, bước đầu ứng dụng công nghệ thông tin ở một số công đoạn nhưng việc khai báo và làm thủ tục hải quan chủ yếu vẫn theo cách thủ công.

Bốn là, vẫn còn nhiều bất cập trong chính sách quản lý ngoại hối và điều hành tỷ giá, đặc biệt tại các khu vực cửa khẩu biên giới đất liền trong thời gian qua. Thị trường ngoại tệ “chợ đen” có lúc vẫn tồn tại ngoài tầm kiểm soát của Chính phủ.

Năm là, việc có được những thông tin kịp thời, chính xác là vô cùng quan trọng và cần thiết trong quản lý nhà nước về thương mại biên giới. Tuy nhiên, hệ thống thu thập và xử lý thông tin của các đơn vị quản lý nhà nước về thương mại biên giới ở nước ta còn chưa được đầu tư đúng mức, chất lượng thông tin chưa cao, chưa kịp thời, phân tích dự báo còn yếu. Bên cạnh đó, việc tổng hợp tình hình thực hiện kế hoạch thương mại biên giới còn nhiều bất cập, báo cáo thống kê của các đơn vị thuộc Sở, ban, ngành không thường xuyên, có lúc, có nơi còn bị xem nhẹ vì không có quy chế bắt buộc làm ảnh hưởng đến việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch và công tác quản lý không đầy đủ, kịp thời.

Sáu là, mối quan hệ phối hợp giữa các ngành chức năng với nhau, giữa các ngành chức năng với cơ quan quản lý hành chính trên địa bàn các tỉnh biên giới có nơi, có lúc còn chưa được thống nhất chặt chẽ, chưa tạo nhiều điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia hoạt động trên thị trường vùng biên. Bên cạnh đó, trình độ năng lực cán bộ, công chức và việc cải cách hành chính tại các cửa khẩu biên giới đất liền còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra, nhất là trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng như hiện nay.

3. Dự báo kim ngạch xuất nhập khẩu qua biên giới và đề xuất hoàn thiện chính sách thương mại biên giới của Việt Nam

Dự báo trong thời gian tới, tổng kim ngạch xuất nhập khẩu, mua bán, trao đổi hàng hóa qua các cửa khẩu biên giới giữa Việt Nam với Trung Quốc, Lào và Campuchia sẽ tiếp tục tăng trưởng ở mức cao và ngày càng ổn định hơn, cụ thể như Bảng 2.

Có thể thấy, trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, thương mại đã trở thành lĩnh vực tiên phong, quan hệ thương mại đi trước mở đường cho quan hệ ngoại giao chính thức giữa các quốc gia. Trong hoạt động thương mại thì hoạt động thương mại biên giới có vị trí đặc biệt quan trọng với những nước có chung đường biên giới.

Tuy nhiên, trong thời gian qua, bên cạnh sự chủ động, tích cực điều chỉnh chính sách thương mại nói chung và chính sách thương mại biên giới nói riêng, chúng ta cũng còn nhiều lúng túng và bất cập trong việc điều chỉnh chính sách thương mại biên giới, đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện. Nhận thức được điều này, cũng như đứng trên quan điểm của nhà nghiên cứu một cách khách quan để qua đó đề xuất một số kiến nghị để tiếp tục hoàn thiện chính sách thương mại biên giới của nước ta trong thời gian tới như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện chính sách về hàng hóa: Cần phải xây dựng cơ chế quản lý theo hướng phân định hàng Việt Nam và hàng hóa có xuất xứ nước (hoặc vùng lãnh thổ) thứ ba xuất khẩu đi qua các cửa khẩu biên giới trong hoạt động thương mại biên giới. Hàng hóa có xuất xứ nước (hoặc vùng lãnh thổ) thứ ba xuất khẩu đi qua các cửa khẩu biên giới theo đúng thông lệ thương mại quốc tế và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Từ đó, chương trình hỗ trợ thâm nhập và mở rộng, phát triển thị trường các nước có chung biên giới chỉ dành cho hàng hóa của Việt Nam: (1) chỉ khuyến khích hàng hóa của Việt Nam đi qua tất cả các cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu song phương, cửa khẩu phụ và lối mở biên giới; (2) có cơ chế ưu đãi, miễn giảm phí và lệ phí dịch vụ hỗ trợ thương mại tại cửa khẩu đối với hàng hóa của Việt Nam; (3) hàng hóa nước (hoặc vùng lãnh thổ) thứ ba xuất khẩu qua các cửa khẩu biên giới chỉ được đi qua các cửa khẩu quốc tế.

Thứ hai, hoàn thiện chính sách về thương nhân và cư dân biên giới:

- Thành lập Hiệp hội kinh doanh thương mại biên giới sẽ: (1) tạo ra thế và lực cho thương nhân kinh doanh thương mại biên giới; (2) tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh, hạn chế tình trạng ép giá, ép cấp, tự cạnh tranh lẫn nhau; (3) tạo kênh hợp tác, trao đổi với ngành hàng; (4) là cầu nối với Chính phủ, các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới; (5) tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý và khuyến khích của các cơ quan quản lý nhà nước; (6) góp phần tạo ra sự bền vững trong hoạt động thương mại biên giới.

- Xây dựng cơ chế cung cấp thông tin cho thương nhân và cư dân biên giới về thị trường, cơ chế, chính sách quản lý nhà nước về thương mại biên giới, về xuất nhập khẩu của nước có chung biên giới.

- Nâng cao năng lực thương nhân và cư dân biên giới trong việc đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn về luật pháp, xuất xứ hàng hóa, phương thức thanh toán, ký kết hợp đồng, kinh nghiệm, kỹ thuật bảo quản, quản lý việc đóng gói bao bì và nhãn mác theo đúng quy chuẩn, đảm bảo chất lượng các sản phẩm trong hoạt động thương mại biên giới.

Thứ ba, hoàn thiện chính sách về cửa khẩu: Phân định rõ các loại hình cửa khẩu được mở cho người, phương tiện, hàng hóa, vật phẩm xuất-nhập qua biên giới, từ đó phân cấp quản lý và điều hành giữa Chính phủ, các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới. Quy định chỉ có 3 loại hình cửa khẩu: (i) cửa khẩu quốc tế, (ii) cửa khẩu song phương và (iii) cửa khẩu địa phương (bao gồm toàn bộ các cửa khẩu phụ, lối mở biên giới, đường mòn, đường qua lại, điểm thông quan), trong đó: Thương nhân nước (hoặc vùng lãnh thổ) thứ 3 chỉ được xuất nhập khẩu hàng hóa qua các cửa khẩu quốc tế. Thương nhân Việt Nam được thực hiện xuất nhập khẩu hàng hóa tại tất cả các loại hình cửa khẩu; Tương tự như vậy, hàng hóa nước (hoặc vùng lãnh thổ) thứ ba chỉ được xuất nhập khẩu qua các cửa khẩu quốc tế. Hàng hóa Việt Nam được xuất khẩu đi qua tất cả các loại hình cửa khẩu.

Ngoài ra, chỉ cho xuất nhập khẩu hàng hóa qua các cửa khẩu, lối mở biên giới đã có thỏa thuận giữa Việt Nam với các nước có chung biên giới; Điểm nào chưa có thỏa thuận thì chỉ cho hoạt động mua bán, trao đổi hàng hóa phục vụ sản xuất và sinh hoạt hàng ngày của cư dân biên giới.

Thứ tư, hoàn thiện chính sách về thuế, phí và lệ phí: Phân cấp chính quyền các tỉnh biên giới chủ động rà soát, xem xét và quy định mức phí, lệ phí và thuế kho bãi tại các cửa khẩu biên giới, để từ đó có mức thu và đối tượng thu phí thích hợp. Ủy ban nhân dân tỉnh cần được phân cấp chủ động quy định đối với từng đối tượng hoặc từng mặt hàng kinh doanh xuất nhập khẩu hoặc từng địa bàn cửa khẩu. Bên cạnh đó, Chính phủ cần có cơ chế hỗ trợ Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới để giảm mức phí, lệ phí đối với một số hàng hóa xuất khẩu như các mặt hàng nông, lâm, thủy sản xuất khẩu để phát huy lợi thế cạnh tranh trong xuất khẩu hàng hóa qua các cửa khẩu biên giới.

Thứ năm, hoàn thiện chính sách về dịch vụ thanh toán tiền tệ: Cần phải có cơ chế, chính sách khuyến khích các ngân hàng thương mại đầu tư mở chi nhánh tại các cửa khẩu biên giới đất liền. Để tạo sự cạnh tranh và giảm giá thành dịch vụ thanh toán thì tại các cửa khẩu có kim ngạch xuất nhập khẩu qua biên giới cao, cần thiết lập các chi nhánh của ít nhất hai ngân hàng thương mại khác nhau. Tại các cửa khẩu nơi chưa có chi nhánh ngân hàng thương mại, nhất là tại các cửa khẩu phụ, lối mở biên giới thì cần phải có quy định lập các quầy giao dịch hoặc bàn đổi tiền để phục vụ nhu cầu của thương nhân và cư dân biên giới. Đồng thời, cũng cần xây dựng các thỏa thuận hợp tác giữa các ngân hàng thương mại của Việt Nam với các ngân hàng thương mại của các nước có chung biên giới.

Thứ sáu, hoàn thiện chính sách về kho bãi kinh doanh, giao nhận, vận chuyển: Dịch vụ kho bãi, gia công, đóng gói, giao nhận, vận chuyển khu vực biên giới giữa Việt Nam với các nước có chung biên giới còn nhiều thiếu thốn và lạc hậu chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển thương mại biên giới. Do các tỉnh biên giới đều là những tỉnh còn khó khăn về điều kiện kinh tế - xã hội, không thể bố trí đủ nguồn lực cho phát triển dịch vụ kho, bãi, gia công, đóng gói, giao nhận, vận chuyển. Do đó, cần xây dựng một cơ chế kinh phí riêng cho các Ban Quản lý cửa khẩu, đầu tư từ ngân sách nhà nước hoặc sự hỗ trợ của các đối tác quốc tế như Ngân hàng Phát triển Châu Á, các đối tác song phương và đa phương khác.

Đồng thời, khuyến khích Ban Quản lý cửa khẩu tạo nguồn thu từ cung cấp dịch vụ để đầu tư trở lại về kho, bãi, gia công, đóng gói, giao nhận, vận chuyển; hỗ trợ, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư xây dựng các trung tâm phân phối, trung chuyển hàng hóa, các kho thương mại chuyên kinh doanh đối với một số mặt hàng nông, lâm, thủy sản, rau quả tươi và các mặt hàng khác tại các cửa khẩu biên giới,… để bảo đảm điều tiết chủ động theo biến động của thị trường các nước có chung biên giới.

Thứ bảy, hoàn thiện chính sách về hạ tầng kỹ thuật và thủ tục hành chính: Cần phải nghiên cứu áp dụng chính sách về hạ tầng kỹ thuật và thủ tục hành chính với các cửa khẩu phụ, lối mở biên giới ở những nơi có hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa khi đã có đủ các lực lượng chức năng Hải quan, Biên phòng và Kiểm dịch. Đối với các cửa khẩu có kim ngạch trao đổi hàng hóa 1 năm với giá trị tương đương từ 1.000 (một nghìn) tỷ đồng trở nên, cần thành lập Ban Quản lý cửa khẩu độc lập, là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh. Cần sớm giải quyết những vướng mắc đối với các cửa khẩu nằm trong Khu kinh tế cửa khẩu.

Phân cấp quản lý và điều hành hoạt động tại các cửa khẩu biên giới cho Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới trực tiếp chỉ đạo công tác đơn giản hóa các thủ tục quản lý xuất khẩu, giảm thiểu các thủ tục không cần thiết, đặc biệt là thủ tục thông quan xuất nhập khẩu nhằm giảm ách tắc hàng hóa tại cửa khẩu biên giới giữa Việt Nam với các nước có chung biên giới.

Khuyến khích mọi thành phần kinh tế đầu tư dịch vụ hỗ trợ thực hiện các thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật chuyên ngành có liên quan, phối hợp với Ban Quản lý cửa khẩu đầu tư hạ tầng kỹ thuật cơ bản tại cửa khẩu. Tạo nguồn thu cho Ban Quản lý cửa khẩu để nâng cấp, bổ sung và hoàn chỉnh hệ thống nhà công vụ trên toàn tuyến biên giới, đảm bảo đủ sức phục vụ các hoạt động xuất khẩu hàng hóa qua các cửa khẩu biên giới ngày càng tăng nhanh cả về quy mô và tốc độ. Trang bị đủ các loại máy móc, thiết bị thông tin, viễn thông, khắc phục tình trạng làm thủ công, chậm trễ, thiếu chính xác.

Thứ tám, hoàn thiện chính sách về xúc tiến thương mại biên giới: Cho đến nay, các hình thức tổ chức hoạt động xúc tiến thương mại biên giới mới chỉ dừng lại ở các hội chợ, phiên chợ hàng Việt. Vì vậy, có thể nói cho đến nay, hoạt động xúc tiến thương mại biên giới được quy định tại Quyết định số 72/2010/QĐ-TTg ngày 15/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ mới chỉ tác động khá khiêm tốn đến thúc đẩy hoạt động thương mại biên giới.

Do vậy, cần phải điều chỉnh hoạt động của Chương trình xúc tiến thương mại biên giới theo hướng: (1) xây dựng hệ thống phân phối những mặt hàng cụ thể từ vùng sản xuất đến khu vực cửa khẩu để xuất khẩu; (2) tổ chức các hoạt động giao nhận, vận chuyển và dịch vụ hỗ trợ xuất khẩu hàng hóa qua các cửa khẩu biên giới tại từng cửa khẩu cụ thể; (3) xây dựng chiến lược và kế hoạch xuất khẩu dài hạn, trung hạn và ngắn hạn cho các mặt hàng cụ thể, cho từng mùa vụ cụ thể qua từng tỉnh hoặc từng cửa khẩu biên giới.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Ban Chỉ đạo Thương mại biên giới (2010 - 2016). Báo cáo Hội nghị Hợp tác phát triển thương mại biên giới Việt Nam - Trung Quốc, Việt Nam - Lào, Việt Nam - Campuchia, Hà Nội, 2017.
  2. Sở Công Thương các tỉnh biên giới Việt Nam (2010 - 2018). Báo cáo tình hình hoạt động thương mại biên giới của Việt Nam với các nước có chung biên giới.
  3. Thương vụ Việt Nam tại Trung Quốc, Lào, Campuchia (2010 - 2018). Báo cáo tình hình hoạt động thương mại biên giới của Việt Nam với các nước có chung biên giới.

Some recommendations to perfect the border trade

policies of Vietnam

Bui Ba Nghiem

Ministry of Industry and Trade

ABSTRACT: 

Based on  result of studies which assess the current situation of border trade during in current time and comments of some economic experts regarding the import-export turnover, the trading activities and the exchange of goods between Vietnam and neighboring countries in the future, this article proposes some specific solutions and recommendations to continue perfecting the border trade policies between Vietnam and some neighboring countries such as China, Laos and Cambodia in the near future.

Keywords: Border trade, policies, import and export turnover, commodity exchange, Vietnam, China, Laos, Cambodia.