TÓM TẮT:
Bài viết làm rõ những vấn đề cơ bản về tự chủ đại học, khái quát tiến trình thể chế hóa chủ trương tự chủ đại học và triển khai thực hiện tự chủ đại học trong thời gian qua, phân tích những hạn chế, bất cập của pháp luật và làm rõ nhu cầu hoàn thiện pháp luật về tự chủ đại học, đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục đại học hiện nay.
Từ khóa: Tự chủ đại học, đổi mới giáo dục đại học, Việt Nam.
1. Đặt vấn đề
Tự chủ đại học (TCĐH) là khả năng hành động chủ động mang tính pháp lý về các mặt học thuật, tài chính, tổ chức và nhân sự của tổ chức trường đại học; là phương thức quản trị đại học tiên tiến nhằm cải tiến, nâng cao chất lượng đào tạo, đã được khẳng định là một công cụ quan trọng trong việc tạo nguồn lực để giúp các trường thực hiện tốt sứ mệnh của mình đối với xã hội. Thực hiện cơ chế quản trị tự chủ cũng là một yêu cầu hàng đầu trong quá trình đổi mới giáo dục đại học (GDĐH) Việt Nam hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu đào tạo nguồn nhân lực trình độ cao trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
2. Những bất cập của pháp luật về tự chủ đại học
Trong hơn 2 thập kỷ vừa qua, vấn đề trao quyền tự chủ, cho các cơ sở GDĐH được nhắc đến ngày càng nhiều qua hệ thống các văn bản và những bất cập trong quản lý hệ thống GDĐH cũng được dần tháo gỡ. Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm về TCĐH vẫn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập cần được quan tâm khắc phục. Cụ thể như sau:
- Luật Giáo dục 1998 quy định các nhóm quyền đã bao quát được nội hàm tổ chức đại học tự chủ, tuy có “mở rộng” phạm vi tự chủ ở nội dung hợp tác nhưng lại không xác lập một nội dung quan trọng là quyền tự chủ học thuật của cá nhân (Điều này phản ánh nhận thức chưa đúng mức về vai trò của tổ chức đại học và đối tượng học thuật). Sự khiếm khuyết này là nguyên nhân làm cho quyền tự chủ thiếu “tinh thần tự chủ” và bị “khập khiễng”. Việc chưa xác lập quyền tự chủ học thuật trực tiếp và cụ thể được xem là nguyên nhân làm cho quyết định học thuật thường bị “lu mờ”, “nhỏ bé” trước quyết định hành chính; việc phát huy khả năng chủ động và trách nhiệm học thuật của nhà trường và cá nhân bị hạn chế. Ngoài ra, Luật cũng chưa xác lập cụ thể khung pháp lý tự chủ về đánh giá (mặc dù Luật đã quy định “tự đánh giá chất lượng giáo dục” (Điều 58) nhưng chưa đủ bảo đảm sự chủ động đánh giá thực sự). Bên cạnh đó, việc quy định đan xen quyền tự chủ với tự chịu trách nhiệm không chỉ dẫn đến sự nhầm lẫn, mà còn gây khó khăn cho sự phân định giữa chúng; là nguyên nhân của tình trạng không ít trường đại học cố tận thu trong khi xao lãng trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn lực. Ngoài ra, cũng có không ít quy định chưa bảo đảm tự chủ một cách triệt để và đi kèm với những quy định ràng buộc làm cho quyền tự chủ không thể trực tiếp đi vào cuộc sống và bị lệ thuộc vào sự hướng dẫn, cơ cấu và phân phối lại theo ý chí chủ quan của bộ, ngành.
- Các Nghị định số 31-CP và Nghị định số 32-CP không ghi nhận quyền tự chủ nào đối với đại học vùng. Về mặt pháp lý, đại học vùng hưởng quyền tự chủ “ngang bằng” với một trường đại học trực thuộc nó. Thẩm quyền trội hơn mà một đại học vùng có được, về bản chất là quyền chia lại, không tương xứng với vị thế một loại hình trường gồm nhiều trường đại học trực thuộc. Do vậy, việc thực thi quyền tự chủ của đại học vùng có thể “phương hại” đến khả năng chủ động của các trường đại học thành viên.
- Điều lệ Trường đại học 2003 đã ghi nhận 7 nhóm quyền tự chủ đối với loại hình trường trường đại học, nhưng trên thực tế không đảm bảo khả năng chủ động bởi quyền chủ quản của bộ, ngành cũng được quy định ngay trong Điều lệ.
- Luật Giáo dục 2005 mặc dù ghi nhận quyền tự chủ của trường đại học, nhưng mới chỉ là khung nên phải đợi ban hành các văn bản dưới luật để rõ nội hàm của các điều khoản này. Ngoài ra, theo quy định của Luật thì Nhà nước vẫn đóng vai trò kiểm soát rất lớn cũng như nhiều quy định trái chiều của Luật đã gây ảnh hưởng, khó khăn trong việc triển khai thực hiện TCĐH.
- Quyết định 121/2007/QĐ-TTg các trường đại học trọng điểm được quyền tự chủ tăng thêm, nhưng không bền vững vì các trường này được Nhà nước chọn theo từng thời kỳ.
- Luật GDĐH 2012 được xem là cơ sở pháp lý quan trọng để đổi mới GDĐH Việt Nam và cho dù quyền tự chủ của các trường đại học được nêu rõ ràng trong một điều luật riêng, nhưng vẫn chưa phải là một bước ngoặt có khả năng tạo ra sự đột phá, vì: (1) Sự kiểm soát của Nhà nước vẫn còn rất chặt chẽ về sứ mạng, vị trí, quyền tự chủ phụ thuộc vào năng lực và dựa trên kết quả xếp hạng (Điều 32, 53). Cùng với phân tầng cố định theo luật, Chính phủ/Bộ xếp hạng đại học và kiểm định, Luật cũng quy định mức độ tự chủ khác nhau giữa các trường và để ngỏ khả năng “thu hồi quyền tự chủ”. Quyền tự chủ của các trường hoàn toàn phụ thuộc vào những quyết định của Nhà nước liên quan việc xác định xem cơ sở giáo dục xứng đáng được trao quyền tự chủ đến đâu.Và sự phân tầng trên dưới có tính chất cố định bằng pháp luật, sự xếp hạng cao thấp có tính chất lâu dài bằng văn bản của người đứng đầu Chính phủ, cùng với những mức độ ưu đãi/tự chủ khác nhau theo các tiêu chí tầng trên/dưới, hạng cao/thấp, công lập/tư thục, trong/ngoài nước sẽ dẫn đến cuộc cạnh tranh không bình đẳng giữa các trường. (2) Về tổ chức, nhân sự: Luật quy định cơ quan chủ quản quyết định thành lập, chia tách, sát nhập, giải thể trường; bổ nhiệm chủ tịch hội đồng, hiệu trưởng; quyết định biên chế, lương... (3) Về tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo vẫn xét duyệt chỉ tiêu tuyển sinh và tổ chức kỳ thi “ba chung”; cơ chế xin - cho còn hiện diện trong quy định việc mở ngành, in phôi bằng của các trường đại học.
Cùng với hạn chế mức độ quyền tự chủ của các trường, Luật cũng còn nhiều điểm chưa phù hợp với tinh thần TCĐH, hoặc một số qui định còn chưa rõ ràng nên khó khăn trong thực thi. Khái niệm tự chủ cũng chưa được hiểu đúng, dẫn đến từng khía cạnh của quyền tự chủ đều bị hạn chế hoặc chỉ được trao một cách hình thức: quyền tự chủ vừa được giao ở điều này, nhưng thường xuyên bị hạn chế (thu hẹp) bởi những điều khoản khác, thậm chí mâu thuẫn ngay giữa hai khoản trong cùng một điều luật. Quan niệm về tự chủ như trên kéo theo quan điểm trao cho Nhà nước thẩm quyền rất lớn đối với toàn bộ hoạt động của các trường và cả ba phương diện tự chủ của nhà trường đều bị hạn chế một cách tối đa. Nhìn chung, quyền tự chủ được cụ thể hóa trong Luật mới chỉ ở mức độ tự chủ thủ tục, trong khi đó tự chủ thực chất - liên quan chủ yếu đến tự chủ quản trị và cùng với một hệ thống giám sát minh bạch, hiệu quả mới thực sự là những vấn đề cần thiết để nâng cao hiệu quả, chất lượng của GDĐH Việt Nam. Một điểm mới khác của Luật là quy định trường đại học có Hội đồng trường (do Hiệu trưởng/Giám đốc đại học làm Chủ tịch) và quá trình thực hiện TCĐH thực chất là quá trình chuyển giao quyền lực tập trung ở Bộ chủ quản và Hiệu trưởng sang Hội đồng trường, nhưng trên thực tế Hội đồng trường công đóng vai trò hình thức và tư vấn hơn là một hội đồng quyền lực (đối với HĐQT trường tư: Quyền tự chủ là quyền của những cổ đông lớn). Hội đồng trường không có quyền sáp nhập/chia tách trường, mà quyền này thuộc về người có thẩm quyền quyết định thành lập hoặc cho phép thành lập cơ sở GDĐH. Đối với các trường đại học công lập, Hội đồng trường được trao quyền rất lớn, nhưng không có quyền bầu và miễn nhiệm Hiệu trưởng/Giám đốc. Mặc dù không phải chịu nhiều ràng buộc như các trường công lập, nhưng thực hiện quyền tự chủ của các trường đại học tư thục cũng bị hạn chế nhiều mặt và thực chất là quyền của những cổ đông lớn mà không phải của các nhà chuyên môn. Do Luật chưa qui định rõ mối quan hệ giữa tổ chức Đảng với Hội đồng trường nên Hội đồng trường chỉ mang tính hình thức, không có thực quyền.
- Nghị định số 43/2006/NĐ-CP bên cạnh những mặt tích cực cũng bộc lộ những hạn chế trong việc phải tuân thủ mức trần học phí do Nhà nước quy định tại Nghị định số 49/2010/NĐ-CP (đã hết hiệu lực thi hành từ ngày 01/12/2015), trong khi mức học phí quy định chưa đảm bảo bù đắp đủ chi phí hoạt động cần thiết, chưa sát với yêu cầu chi phí đặc thù của từng ngành, nghề đào tạo cũng như yêu cầu về chất lượng, thương hiệu của từng trường. Cơ chế phân bổ NSNN còn mang tính bình quân, dựa trên các yếu tố đầu vào mà chưa gắn với kết quả, hiệu quả hoạt động. Việc quy định triển khai thực hiện xã hội hóa và liên doanh liên kết còn chưa cụ thể, rõ ràng; cấp trên vẫn giao chỉ tiêu biên chế sự nghiệp nên tự chủ về nhân sự bị hạn chế… Nghị định số 43/2006/NĐ-CP mới chỉ đáp ứng được vấn đề quản lý, quản trị của cơ sở GDĐH mà chưa đi sâu vào nội dung cơ bản của nội hàm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của GDĐH.
Để khắc phục những bất cập trên, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở GDĐH công lập giai đoạn 2014 - 2017 và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập (thay thế Nghị định 43/2006/NĐ-CP), nhằm khuyến khích, tạo điều kiện cho các cơ sở GDĐH công lập có đủ điều kiện, cam kết tự đảm bảo kinh phí hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư được thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện về nhiệm vụ đào tạo, NCKH, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Mặc dù việc ban hành Nghị định 16/2015/NĐ-CP được cho là kịp thời đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển của hoạt động sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Nhiều quy định văn bản pháp lý chưa kịp thay đổi để hỗ trợ các trường đại học tự chủ (Nghị quyết 77/NQ-CP chỉ mới là thí điểm nên các văn bản pháp luật không thay đổi theo). Do đó, thực hiện thí điểm TCĐH trong thời gian vừa qua được ví như vừa tự chủ vừa trói chân.
Nhìn chung, thông qua các văn bản pháp quy Nhà nước và Bộ Giáo dục và Đào tạo đã chú trọng và cố gắng tạo ra hành lang pháp lý cho quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH. Tự chủ của các trường đại học trên các văn bản pháp lý đã có những thay đổi theo hướng các trường ngày càng được giao nhiều quyền hơn. Quá trình hoàn thiện quyền tự chủ cho thấy chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước, vừa khẳng định, vừa tăng quyền tự chủ cũng như sự chuyển biến trong nhận thức về vấn đề trao quyền cho trường đại học từ rất e ngại đến thừa nhận chính thức về mặt pháp lý; góp phần đưa hệ thống đại học Việt Nam bước ra khỏi thời kỳ khó khăn và đem lại nhiều thành tựu mới. Mặc dù nhận thức pháp lý về tự chủ có bước tiến nhưng còn thiếu triệt để, nhất quán và sự đồng bộ trong các chủ trương chính sách. Quyền tự chủ được xác lập theo quan niệm “cho” hay “phân” lại quyền hơn là dựa trên địa vị pháp lý độc lập và mặc dù bao quát được nhiều nội dung tự chủ nhưng vẫn còn thiếu một số quyền trọng yếu khác. Vẫn còn tình trạng một số quy định trong các văn bản pháp quy còn chung chung, chưa thực sự rõ ràng và chưa đầy đủ nên hiệu quả của các văn bản này chưa được như mong muốn, các quyền tự chủ vẫn chưa thật sự phát huy hết tác dụng. Quy định giao tự chủ vẫn nặng xin - cho và các cơ sở GDĐH dường như vẫn mong muốn nhận được phân cấp mạnh mẽ hơn và được tăng thêm quyền tự chủ (nhất là trong các lĩnh vực quản lý tài chính, bộ máy, nhân sự, tuyển sinh, trang thiết bị, cơ sở vật chất). Ngoài ra, quyền tự chủ do luật định cũng phải chịu “thách thức” từ các văn bản dưới luật do cơ quan hành chính quy định. Việc quy định quyền tự chủ đan xen với tự chịu trách nhiệm và bị giới hạn bởi tập quán lập pháp với “quy định kép”, một quy định có kèm theo quy định ràng buộc khác đã làm cho quyền tự chủ bị lẫn lộn và không thể trực tiếp đi vào cuộc sống. Việc tăng cường quyền tự chủ theo cách cục bộ, cá biệt và dựa trên ưu tiên chính sách ngắn hạn có nguy cơ tạo ra đặc quyền và sự bất bình đẳng, cạnh tranh không lành mạnh giữa các trường. Những bất cập này được xem là một nguyên nhân hạn chế tính tự chủ, kéo theo hạn chế của chất lượng đào tạo. Thực tế cho thấy: Việc triển khai cơ chế TCĐH đang gặp mâu thuẫn, bất cập giữa một bên là những điều kiện biên (luật, chính sách, TNXH, truyền thống, chất lượng…) với một bên là những điều kiện thực tế (luật không nhất quán, thiếu đồng bộ, bộ máy hành chính…).
3. Kết luận
Đảng và Nhà nước đã có chủ trương, ban hành các văn bản quy định thực hiện TCĐH. Việc triển khai thực hiện TCĐH đạt được các kết quả nhất định, được thực tế chứng minh kết quả và tính đúng đắn. Tuy nhiên, thời gian qua, việc thực hiện chủ trương TCĐH còn chậm, chưa tạo được sự đột phá cũng như chuyển biến đáng kể về TCĐH; thậm chí đang gặp một số khó khăn, hạn chế nhất định do những vướng mắc về thể chế, sự nhập cuộc tích cực của các cấp, ngành và các cơ sở GDĐH. Để tháo gỡ các vướng mắc, khắc phục những khiếm khuyết, cần thúc đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ đồng bộ, có cơ chế hỗ trợ thực hiện, tạo điều kiện cho các trường đại học phát triển vươn lên. Nhà nước cần xây dựng hành lang pháp lý chặt chẽ, khả thi, ràng buộc sự tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu nhà trường (Hiệu trưởng, Chủ tịch HĐQT và tập thể lãnh đạo) với xã hội về hiệu quả sử dụng các nguồn lực và chất lượng của những sản phẩm do nhà trường tạo ra. Các quy định pháp lý về quyền tự chủ cũng cần được thống nhất, nhất quán và cùng được cập nhật ở các văn bản quản lý khác nhau để các cơ sở GDĐH có được quyền tự chủ trọn vẹn, tránh tình trạng tự chủ “nửa vời” hoặc trao quyền tự chủ, đồng thời vẫn “trói buộc” bởi cơ chế. Kinh nghiệm của thế giới cho thấy, các trường đại học chỉ có thể phát huy được vai trò của mình trong việc đào tạo nhân lực và thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế nếu quyền tự chủ được trao cho đầy đủ. Mặt khác, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm có thể trọn vẹn hay chỉ một phần nhưng cũng cần được thể chế hóa rõ ràng.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Nghị định số 31-CP ngày 4/4/1994 của Chính phủ về việc thành lập Trường Đại học Thái Nguyên.
2. Nghị định số 32-CP ngày 4/4/1994 của Chính phủ về việc thành lập Trường Đại học Đà Nẵng.
3. Luật Giáo dục năm 1998 (Luật số 11/1998/QH10), Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 02/12/1998.
4. Điều lệ trường đại học ban hành theo Quyết định số 153/2003/QĐ-TTg ngày 30/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ.
5. Luật Giáo dục năm 2005 (Luật số 38/2005/QH11), Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005.
6. Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
8. Luật Giáo dục đại học 2012 (Luật số 08/2012/QH13), Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 18/6/2012.
9. Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017.
10. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập (thay thế Nghị định 43/2006/NĐ-CP).
THE INADEQUACIES OF THE LAW OF UNIVERSITY AUTONOMY AND THE REQUIREMENT FOR BETTER REFORM
MA. LE THI THAO
Inspection and Legislation Department, Vietnam National Univerisity, Hanoi
ABSTRACT:
The paper clarifies the basics of university autonomy, outlines the process of institutionalizing university autonomy and implementing autonomy in the past. Hence, it analyzes the shortcomings and inadequacies of the law and presents the need to improve the law on university autonomy, meeting the requirements of radical and comprehensive reform of higher education today.
Keywords: University Autonomy, Higher Education Reform, Vietnam.
Xem tất cả ấn phẩm Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ số 08 tháng 07/2017 tại đây.
