Tóm tắt:
Việt Nam và Trung Quốc là 2 nước láng giềng, có nhiều điểm tương đồng về chính trị, truyền thống văn hóa, lịch sử... Trong chế độ sở hữu và sử dụng đất đai, Trung Quốc cũng là nước có nhiều nét giống với Việt Nam. Việc tìm hiểu và nghiên cứu quy định pháp luật về thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của Trung Quốc có thể rút ra một số kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam để hoàn thiện chế định này.
Từ khóa: Thu hồi đất, thẩm quyền, thủ tục thu hồi đất, khiếu nại thu hồi đất.
1. Quy định pháp luật của Trung Quốc về đất đai
Trung Quốc có tổng diện tích đất đai toàn quốc là 9.682.796 km2, trong đó diện tích đất canh tác là trên 100 triệu ha, chiếm 7% diện tích đất canh tác toàn thế giới. Trung Quốc bắt đầu công cuộc công nghiệp hóa từ năm 1978, cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế và cách mạng công nghiệp, tốc độ đô thị hóa ở Trung Quốc cũng diễn ra rất mạnh mẽ. Vì vậy, vấn đề thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội và việc giải quyết khiếu nại liên quan ở Trung Quốc là rất đáng quan tâm.
Trung Quốc tiến hành cải cách ruộng đất, chia ruộng đất cho nông dân từ năm 1949. Tuy nhiên, hình thức sở hữu tư nhân về đất đai cũng chỉ tồn tại một thời gian ngắn. Sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước về đất đai đã được thiết lập ở Trung Quốc từ thập kỷ 50 của thế kỷ XX. Năm 1978, Trung Quốc đã khôi phục kinh tế tư nhân, thừa nhận hộ nông dân là một thành phần kinh tế, Nhà nước tiến hành giao đất cho hộ nông dân để tổ chức sản xuất, thay cho mô hình nông trang tập thể.
Điều 10 Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc và Luật Quản lý đất quy định: Đất đai ở Trung Quốc thuộc sở hữu nhà nước, gồm sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Đất đai ở khu vực thành thị và đất xây dựng thuộc sở hữu toàn dân (sở hữu nhà nước). Còn đất ở khu vực nông thôn và đất nông nghiệp thuộc sở hữu của tập thể nông dân lao động.
Hiến pháp năm 1988 (Điều 2) quy định việc Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng dưới dạng giao quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất đã được phép chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp… tức là đã cho phép người sử dụng đất được quyền định đoạt về đất đai, Nhà nước chỉ khống chế bằng quy định mục đích sử dụng đất và thời gian sử dụng đất (quy định là từ 40 - 70 năm)1. Theo đó, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân theo các hình thức sau: cấp đất (giao không thu tiền sử dụng đất); xuất nhượng đất (giao đất có thu tiền sử dụng đất); cho thuê đất.
Người được Nhà nước giao đất có quyền sử dụng trong thời hạn sử dụng được xác định cụ thể sau: 1 năm đối với đất xây dựng công trình tạm thời; 40 năm đối với đất sử dụng vào mục đích thương nghiệp, du lịch, vui chơi, giải trí; 50 năm đối với đất sử dụng xây dựng các công trình công nghiệp, trường học, bệnh viện, khu thể thao; 70 năm đối với đất làm nhà ở.
2. Các trường hợp thu hồi đất
Ở Trung Quốc, đất đai thuộc chế độ công hữu nên lợi ích công là điều kiện tiền đề để áp dụng quyền thu hồi đất một cách hợp pháp. Theo quy định của Luật Quản lý đất đai năm 2004, Nhà nước có thể thu hồi đất của người sử dụng đất để phục vụ cho mục đích công cộng, lợi ích quốc gia.
Việc thu hồi đất được thực hiện chặt chẽ để tránh sự lạm quyền của chính quyền địa phương. Phạm vi đất bị thu hồi phục vụ cho mục đích công cộng, lợi ích quốc gia gồm: đất phục vụ cho quân sự – quốc phòng; các cơ quan nhà nước và các cơ quan nghiên cứu sự nghiệp; công trình giao thông, năng lượng; kết cấu hạ tầng công cộng; công trình công ích và phúc lợi xã hội, công trình trọng điểm quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái và phục vụ cho các lợi ích công cộng khác theo quy định của pháp luật.
3. Thẩm quyền thu hồi đất
Theo quy định, chỉ có Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có thẩm quyền thu hồi đất2. Chính phủ có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dưới hạn mức đất này, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thu hồi. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nước.
4. Quy trình thu hồi đất
Quy trình thu hồi đất ở Trung Quốc gồm 4 bước:
- Khảo sát về các điều kiện thu hồi đất về dân số nông nghiệp, đất canh tác trên thu nhập đầu người, tổng sản lượng hàng năm, diện tích đất, loại đất và vấn đề sở hữu của khu vực bị ảnh hưởng;
- Xây dựng dự thảo kế hoạch thu hồi đất. Kế hoạch này là cơ sở để cơ quan nhà nước phê duyệt công tác thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường và tái định cư. Công tác này bao gồm trưng mua đất thuộc sở hữu hợp tác xã, mục đích sử dụng đất, vị trí chính xác của khu đất bị trưng mua, chủ sở hữu và diện tích.
- Cơ quan quản lý đất đai báo cáo với chính quyền địa phương, trình kế hoạch thu hồi đất và các tài liệu khác lên cấp cao hơn để kiểm tra, phê duyệt;
- Thông báo, công bố dự án sau khi dự án được phê duyệt. Việc công bố phải được thực hiện kịp thời, cụ thể về kế hoạch thu hồi và bồi thường. Chính quyền địa phương có trách nhiệm thông báo và giải thích các vấn đề có liên quan. Sau ngày thông báo, các tài sản trong khu vực dự án sẽ không được cải tạo, mở rộng3.
5. Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất
Nguyên tắc bồi thường khi thu hồi đất được xác định là phải bảo đảm cho người bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ.
Các khoản tiền trả cho người sử dụng đất bị thu hồi gồm:
- Tiền bồi thường đất đai;
- Tiền trợ cấp về tái định cư;
- Tiền trợ cấp bồi thường hoa màu trên đất đai.
Bồi thường khi thu hồi đất không căn cứ giá thị trường, mà phụ thuộc vào mục đích sử dụng ban đầu của khu đất bị thu hồi, cụ thể là: đối với đất nông nghiệp, cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp tái định cư căn cứ theo giá trị tổng sản lượng của đất đai những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do nhà nước quy định. Mức bồi thường được tính bằng 6 đến 10 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình của ba năm trước khi thu hồi. Trợ cấp tái định cư được tính bằng 4 đến 6 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình. Bồi thường về hoa màu và các công trình hiện có sẽ do chính quyền địa phương quyết định.
Trong trường hợp mức bồi thường không đủ để duy trì mức sống ban đầu, thì có thể tăng thêm, tuy nhiên, tổng mức bồi thường không vượt quá 30 lần giá trị sản lượng trung bình của 3 năm trước khi thực hiện thu hồi nếu như các quy định trong luật không đủ duy trì mức sống hiện tại của người nông dân. Ví dụ: Ở Bắc Kinh quy định, khoản tiền bồi thường hoa màu được tính bằng 6 - 10 lần sản lượng trung bình của 3 năm trước đó cộng lại; tiền trợ cấp tái định cư được xác định bằng 4 - 6 lần sản lượng bình quân của 3 năm trước đó. Tuy nhiên, tổng 2 khoản tiền này không được vượt quá 30 lần sản lượng bình quân của 3 năm trước của thửa đất đó.
Đối với đất ở, số tiền bồi thường được xác định bao gồm: Giá cả xây dựng lại nhà ở, sự chênh lệch giữa xây dựng lại nhà mới và nhà cũ; giá đất tiêu chuẩn và trợ cấp về giá. Giá xây dựng nhà mới được xác định là khoảng cách chênh lệch giữa giá trị còn lại của nhà cũ và chi phí xây dựng lại nhà mới. Còn giá đất tiêu chuẩn do Nhà nước quyết định, căn cứ theo giá đất trong cùng khu vực.
Việc trợ cấp về giá cũng do chính quyền xác định. Khoản tiền bồi thường này được tính theo mét vuông, cộng lại và nhân với diện tích xây dựng của nhà ở. Trường hợp Nhà nước có nhà ở tái định cư thì người được bồi thường sẽ được phân nhà với diện tích tương đương số tiền họ đã nhận được bồi thường4.
Bên cạnh đó, khi bị thu hồi đất nông nghiệp, người nông dân có thể bị mất đất canh tác và phải chuyển đổi nghề nghiệp. Vì vậy, bên cạnh các khoản bồi thường trên, Trung Quốc còn thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội như sau:
- Đối với người già thì thực hiện chế độ dưỡng lão: Theo quy định, phụ nữ từ 45 tuổi và nam giới từ 50 tuổi trở lên được trả từ 90.000 - 110.000 Nhân dân tệ/1 lần cho Cục Bảo hiểm xã hội và Cục Bảo hiểm xã hội có trách nhiệm trả tiền dưỡng lão hàng năm cho những người này;
- Đối với những người đang trong độ tuổi lao động thì trả cho họ một khoản tiền khoảng 100.000 - 120.000 Nhân dân tệ để các đối tượng này tự đi tìm việc làm mới.
Như vậy, quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Trung Quốc thể hiện sự quan tâm đến người dân. Khi chính quyền thu hồi đất, phải chú ý đến lợi ích của người sử dụng đất và có sự đền bù hợp lý, gắn công tác bồi thường với việc giải quyết các vấn đề xã hội.
6. Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Theo thống kê, kể từ năm 2010, trung bình mỗi năm ở Trung Quốc có 100.000 vụ khiếu nại hành chính. Số lượng vụ việc khiếu nại hành chính được thụ lý về cơ bản cân bằng với số lượng vụ việc khởi kiện được Tòa án thụ lý. Ở một số địa phương như Thượng Hải, Hắc Long Giang, số lượng vụ việc khiếu nại hành chính cao gấp 2 lần số vụ án hành chính sơ thẩm. Về nội dung khiếu nại, tỷ lệ cụ việc trong các lĩnh vực thu hồi đất đai; xử phạt vi phạm hành chính an ninh trât tự xã hội; giao thông;… tương đối cao5.
Để tăng cường chất lượng và hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính, năm 1999, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đã thông qua Pháp lệnh Khiếu nại hành chính có tính chất thay thế Điều lệ khiếu nại hành chính được Quốc vụ viện Trung quốc ban hành năm 1990. Theo quy định pháp luật, tranh chấp về quyền chủ sở hữu hoặc quyền sử dụng đất sẽ được giải quyết thông qua đàm phán giữa các bên, nếu đàm phán không thành công, sẽ do chính quyền địa phương giải quyết. Tranh chấp giữa các đơn vị sẽ được giải quyết bởi chính quyền địa phương ở cấp trên cấp quận, tranh chấp giữa cá nhân hoặc giữa cá nhân và đơn vị sẽ được giải quyết ở cấp thị xã hoặc cấp quận hoặc cấp cao hơn. Nếu các bên liên quan không chấp nhận quyết định của chính quyền địa phương, tranh chấp sẽ được đưa ra tòa án trong vòng 30 ngày sau khi các bên nhận được thông báo về quyết định. Tuy nhiên, hiện tại, nhiều người dân không lựa chọn tòa án để giải quyết khiếu kiện về thu hồi đất do mức phí cao và các hạn chế khác.
Đặc biệt, từ năm 2008, Ban Pháp chế của Quốc vụ viện đã ban hành “Thông báo về việc thiết lập thí điểm Ủy ban Khiếu nại hành chính ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Ban đầu, các Ủy ban này được thành lập thí điểm ở Bắc Kinh, Hắc Long Giang, Giang Tô rồi dần được mở rộng phạm vi trên cả nước. Tính đến đầu năm 2014 đã có hơn 190 thành phố, huyện của 24 tỉnh, thành phố ở Trung Quốc thành lập Ủy ban khiếu nại hành chính6. Thực tiễn cho thấy, sau khi thành lập Ủy ban này, chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về thu hồi đất nói riêng được nâng cao rõ rệt. Đây là một trong những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể học hỏi để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất hiện nay.
TÀI LIỆU CHÚ THÍCH:
[1] TS. Nguyễn Trọng Tuấn, “Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới”, Cổng thông tin điện tử của Liên hiệp Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VNUSTA);
2 Phương Thảo, “Kinh nghiệm thu hồi đất của một số quốc gia trên thế giới”, http://noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201309/kinh-nghiem-thu-hoi-dat-cua-mot-so-quoc-gia-tren-the-gioi-292298/
3 Bộ Tài nguyên và Môi trường, “Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai”, 2012, tr.17;
4 Đảng Cộng sản Việt Nam, Ban Kinh tế Trung ương, “Báo cáo của Đoàn nghiên cứu, khỏa sát tại Trung Quốc về cải cách xí nghiệp quốc hữu; xây dựng và quản lý thị trường bất động sản; đền bù, giải phóng mặt bằng và tổ chức tái định cư cho người có đất bị thu hồi”, 2004;
5 Dư Trần (biên tập), “Báo cáo của Ban Kiểm tra chấp hành Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc về kiểm tra tình hình thi hành Luật Khiếu nại nước cộng hòa nhân dân Trung Hoa”, 2013;
6 ThS. Vũ Kiều Oanh, “Kinh nghiệm thi hành pháp luật khiếu nại hành chính ở Trung Quốc”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 2/2016, tr.19.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Luật quản lý đất đai đất đai năm 2004
- Bộ Tài nguyên và Môi trường, “Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai”, 2012;
- Đảng Cộng sản Việt Nam, Ban Kinh tế Trung ương, “Báo cáo của Đoàn nghiên cứu, khảo sát tại Trung Quốc về cải cách xí nghiệp quốc hữu; xây dựng và quản lý thị trường bất động sản; đến bù, giải phóng mặt bằng và tổ chức tái định cư cho người có đất bị thu hồi”, 2004;
- Dư Trần (biên tập), “Báo cáo của Ban Kiểm tra chấp hành Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc về kiểm tra tình hình thi hành Luật Khiếu nại nước cộng hòa nhân dân Trung Hoa”, 2013;
- Phương Thảo, “Kinh nghiệm thu hồi đất của một số quốc gia trên thế giới”, http://noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201309/kinh-nghiem-thu-hoi-dat-cua-mot-so-quoc-gia-tren-the-gioi-292298/
- ThS. Vũ Kiều Oanh, “Kinh nghiệm thi hành pháp luật khiếu nại hành chính ở Trung Quốc”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 2/2016.
- TS. Nguyễn Trọng Tuấn, “Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới”, Cổng thông tin điện tử của Liên hiệp Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VNUSTA);
- Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, “Báo cáo của Ban Kiểm tra chấp hành Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc về kiểm tra tình hình thực thi Luật Khiếu nại nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa”, Hội nghị lần thứ 6, nhiệm kỳ 12, năm 2013.
China’s laws on land acquisition and resolving complaints about land acquisition
Master. Nguyen Phuong Dung
Faculty of Law, Hanoi Open University
Abstract:
Vietnam and China are two neighboring countries with many similarities in politics, cultural traditions and history. These two countries also have similarities in the land ownership and land use regimes. This article is to study the legal provisions of China on land acquisition and resolving complaints about land acquisition to draw lessons for Vietnam.
Keywords: Land acquisition, authority, procedures for land acquisition, complaints about land acquisition.
