Quyền bảo lưu và một số tuyên bố đơn phương của quốc gia khi tham gia điều ước quốc tế

TÓM TẮT:

Trong thực tiễn quan hệ quốc tế, với các điều ước quốc tế đa phương thường xảy ra trường hợp thành viên điều ước tán thành hầu hết các điều khoản cơ bản, nhưng lại không nhất trí ở một vài điều khoản khác của điều ước. Để hài hòa lợi ích giữa các thành viên, góp phần tranh thủ số lượng chủ thể tối đa tham gia vào điều ước quốc tế cũng như vì hòa bình, an ninh, hợp tác và phát triển của toàn thể cộng đồng quốc tế, luật quốc tế ghi nhận quyền bảo lưu của các thành viên điều ước.

Từ khóa: Điều ước quốc tế, bảo lưu, tuyên bố đơn phương.

I. Khái niệm bảo lưu điều ước quốc tế

Theo Công ước Viên năm 1969 về luật điều ước quốc tế, bảo lưu điều ước là “một tuyên bố đơn phương của một quốc gia, bất kể cách viết hay tên gọi như thế nào, đưa ra khi ký, phê chuẩn, chấp thuận, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế, qua đó nhằm loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực của một hoặc một số điều khoản của điều ước trong việc áp dụng đối với quốc gia đó”.

Từ định nghĩa trên có thể thấy bảo lưu điều ước quốc tế có một số đặc trưng cơ bản sau:

1. Hình thức của bảo lưu

Bảo lưu trước tiên là một tuyên bố đơn phương bên ngoài các điều khoản của văn kiện điều ước và được tạo ra bởi chính thành viên điều ước. Tuyên bố đơn phương này là bước đầu tiên trong quy trình tiến hành bảo lưu với tư cách như một thủ tục pháp lý một chiều nhưng có thể dẫn tới những hệ quả pháp lý đa chiều liên quan về sau.

Tiếp đến, tuyên bố bảo lưu là một tuyên bố đơn phương của một thành viên bất kể cách viết hay tên gọi như thế nào. Đặc điểm này cho thấy hình thức hay tên gọi không ảnh hưởng đến nội dung và giá trị của tuyên bố bảo lưu.

2. Tính chất của bảo lưu

Bảo lưu là quyền của quốc gia thành viên điều ước nhưng quyền này không phải là tuyệt đối và đương nhiên. Việc đưa ra các tuyên bố bảo lưu sẽ gặp phải một số hạn chế như việc bảo lưu chỉ được thực hiện đối với các điều ước quốc tế đa phương hay bảo lưu mà chủ thể đưa ra phải phù hợp với đối tượng và mục đích của điều ước. Đặc biệt, trong trường hợp các điều ước cấm bảo lưu, hay điều ước chỉ cho phép bảo lưu những điều khoản nhất định thì quyền bảo lưu của chủ thể sẽ bị giới hạn trong phạm vi đó.

3. Chủ thể của bảo lưu

Chủ thể của bảo lưu chính là các chủ thể của luật quốc tế. Đương nhiên các chủ thể này đồng thời phải là thành viên của các điều ước quốc tế liên quan. Tuyên bố bảo lưu được đưa ra bởi các quốc gia là một hiện tượng khá phổ biến và điển hình. Tổ chức quốc tế liên chính phủ cũng có thể có quyền đưa ra tuyên bố bảo lưu đối với các điều khoản của một điều ước mà tổ chức đó là thành viên. Ngoài ra, một số điều ước quốc tế trong các lĩnh vực hợp tác chuyên môn cũng ghi nhận quyền bảo lưu của các chủ thể khác của luật quốc tế. Việc tham gia với tư cách thành viên cũng như quyền bảo lưu của các chủ thể này sẽ tuân theo quy định của các điều ước quốc tế đó.

4. Thời điểm đưa ra tuyên bố bảo lưu

Tuyên bố bảo lưu được đưa ra tại thời điểm quốc gia thực hiện các hành vi thể hiện sự ràng buộc với một điều ước, cụ thể như ký, phê chuẩn, chấp thuận, phê duyệt hay gia nhập điều ước quốc tế. Trong một số trường hợp, bảo lưu điều ước có thể được thực hiện sớm hơn, ngay khi đàm phán tại hội nghị hoặc khi soạn thảo, thông qua điều ước quốc tế. Trong các trường hợp này, bảo lưu thường được ghi nhận trong biên bản của kỳ họp. Những bảo lưu như vậy chưa làm phát sinh hệ quả pháp lý. Một bảo lưu được thành viên đưa ra trước thời điểm thực hiện các hành vi ràng buộc với điều ước quốc tế sẽ phải được chính thức khẳng định lại khi thành viên biểu thị đồng ý chịu sự ràng buộc của điều ước.

5. Mục đích của bảo lưu điều ước

Mục đích của thành viên đưa ra tuyên bố bảo lưu là nhằm thể hiện ý chí của mình về việc loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực của một hay một số điều khoản của điều ước trong vấn đề áp dụng đối với chính thành viên đó. Mục đích của bảo lưu là “giải thoát” cho bên ký kết khỏi những nghĩa vụ thực thi của một số điều khoản mà điều ước đã đặt ra. Bảo lưu không nhằm đưa các điều khoản bị bảo lưu ra khỏi nội dung của điều ước mà chỉ làm thay đổi quan hệ giữa các thành viên của điều ước trong phạm vi bảo lưu.

Chẳng hạn, khi trở thành thành viên của Công ước về quyền ưu đãi và miễn trừ dành cho Liên hợp quốc năm 1946, Liên bang Xô Viết (sau này Liên bang Nga kế thừa) đã đưa ra tuyên bố bảo lưu: “Liên bang Xô Viết không xem như mình bị ràng buộc bởi Điều 30 của Công ước nhằm xem xét thẩm quyền bắt buộc của Tòa án Công lý quốc tế…”.

Bảo lưu chủ yếu hướng tới một hay một số điều khoản cụ thể của điều ước. Tuy nhiên, theo Hướng dẫn thực hành của ILC, một số tuyên bố mặc dù không hướng đến một hay một số điều khoản cụ thể của điều ước nhưng cũng sẽ được coi là bảo lưu nếu như:

- Nhằm mục đích giới hạn các nghĩa vụ mà điều ước quốc tế xác lập đối với các thành viên.

Khi gia nhập Công ước về ngăn ngừa và trừng trị tội diệt chủng năm 1948, Hoa Kỳ đưa ra bảo lưu: “… Không có điều khoản nào trong Công ước yêu cầu hoặc cho phép Hoa Kỳ tiến hành các hoạt động lập pháp hoặc bất kỳ hoạt động nào khác bị cấm theo Hiến pháp của Hoa Kỳ…”. Theo tuyên bố này, Hoa Kỳ sẽ không thực hiện nghĩa vụ thành viên chiểu theo Công ước nếu như việc thực hiện nghĩa vụ đó trái với Hiến pháp Hoa Kỳ.

- Nhằm mục đích thực hiện nghĩa vụ mà điều ước quốc tế xác lập đối với các thành viên theo các phương thức khác.

Ví dụ: Khi gia nhập Công ước về người tị nạn năm 1951, Georgia đưa ra bảo lưu: “… trước khi hoàn toàn khôi phục sự toàn vẹn lãnh thổ của Georgia, Công ước này chỉ áp dụng đối với lãnh thổ nơi thực thi thẩm quyền tài phán của Georgia".

Bảo lưu là một hành vi có sự đan xen và pha trộn của nhiều yếu tố phức tạp cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, cả về pháp lý cũng như chính trị. Để nhận diện và phân biệt được tuyên bố bảo lưu với các tuyên bố đơn phương khác của quốc gia khi tham gia điều ước quốc tế cần căn cứ vào các đặc điểm cơ bản của bảo lưu và xem xét bảo lưu trong từng trường hợp cụ thể.

II. Sự phân biệt giữa bảo lưu và một số tuyên bố đơn phương khác của quốc gia khi tham gia điều ước quốc tế

Ngoài tuyên bố bảo lưu, khi tham gia điều ước quốc tế, thành viên điều ước quốc tế còn có thể đưa ra các tuyên bố đơn phương khác như tuyên bố giải thích, tuyên bố không công nhận, tuyên bố chấm dứt, rút khỏi hay tạm đình chỉ điều ước…

1. Tuyên bố bảo lưu và tuyên bố giải thích

Giải thích điều ước là một quá trình làm sáng tỏ nội dung của các quy phạm điều ước. Một bên thành viên điều ước hoàn toàn có thể đơn phương đưa ra tuyên bố giải thích điều ước quốc tế. Điều này cũng được khẳng định trong Hướng dẫn thực hành của ILC: Tuyên bố giải thích là tuyên bố đơn phương của một quốc gia hoặc một tổ chức quốc tế đưa ra khi ký, phê chuẩn, xác nhận chính thức, chấp thuận, phê duyệt hoặc gia nhập một điều ước quốc tế…, theo đó quốc gia hoặc tổ chức quốc tế chịu sự ràng buộc của điều ước quốc tế theo cách hiểu được đưa ra trong tuyên bố.

Tuyên bố giải thích đơn phương chỉ thể hiện quan điểm của thành viên về cách hiểu quy định của điều ước quốc tế và nó không có giá trị ràng buộc các thành viên khác (trừ khi được các thành viên khác chấp nhận). Ví dụ: Khi tham gia Công ước về người tị nạn năm 1951, Canada đưa ra tuyên bố: Canada giải thích cụm từ “cư trú hợp pháp” chỉ dành cho những người tị nạn thường trú. Những người tị nạn tạm trú sẽ chỉ được đối xử tương tự đối với những vấn đề được đề cập trong các Điều 23 và 24 như được dành cho du khách nói chung”.

Rõ ràng giữa bảo lưu và tuyên bố giải thích điều ước quốc tế trong trường hợp này có nhiều điểm giống nhau: (i) là tuyên bố đơn phương của thành viên điều ước; (ii) được đưa ra khi các thành viên điều ước thực hiện các hành vi ràng buộc với điều ước quốc tế; (iii) thể hiện quan điểm của thành viên về nội dung điều ước quốc tế hoặc quy định nào đó của điều ước quốc tế. Tuy nhiên cũng có thể thấy được sự khác biệt cơ bản giữa tuyên bố bảo lưu và tuyên bố giải thích dựa vào mục đích và ý nghĩa của tuyên bố đó. Nếu tuyên bố bảo lưu nhằm thay đổi hay loại trừ hiệu lực một hoặc một số quy định của điều ước thì tuyên bố giải thích lại hướng đến việc làm sáng tỏ nội dung quy định đó.

Mặc dù vậy, trong thực tiễn quan hệ quốc tế, sự khác biệt này không phải lúc nào cũng rõ ràng, nhất là khi tham gia điều ước quốc tế, thành viên điều ước cùng một lúc đưa ra nhiều tuyên bố đơn phương. Có những tuyên bố quốc gia gọi rõ là bảo lưu (reservation), tuyên bố giải thích (interpretative declaration) nhưng cũng có những trường hợp quốc gia gọi chung là tuyên bố (declaration) mà không rõ là bảo lưu hay giải thích hay mang một ý nghĩa khác. Cá biệt có một số trường hợp, quốc gia gọi tên tuyên bố của mình là tuyên bố giải thích (interpretative declaration) nhưng nội dung của nó lại không phải là làm sáng tỏ quy định của điều ước quốc tế mà lại có nội dung của bảo lưu, tức là làm thay đổi hay hủy bỏ hiệu lực của một số điều khoản của điều ước.

Sự mập mờ giữa tuyên bố bảo lưu và tuyên bố giải thích ngoài nguyên nhân do ý chí chủ quan của thành viên điều ước còn do sự quy định chưa thực rõ ràng của Công ước Viên năm 1969 về điều ước quóc tế khi tiếp cận “bảo lưu (reservation) dùng để chỉ một tuyên bố đơn phương, bất kể cách viết hoặc tên gọi như thế nào...”. Ngoài ra, các quy định về giải thích điều ước quốc tế trong Công ước Viên năm 1969 lại khá sơ sài chỉ được đề cập trong một vài điều khoản đơn giản.

Cũng nhận thấy được sự phức tạp khi cần phân biệt giữa tuyên bố bảo lưu và tuyên bố giải thích, Hướng dẫn thực hành của ILC khuyến nghị các thành viên: “Để xác định xem một tuyên bố đơn phương, được đưa ra bởi một quốc gia hoặc một tổ chức quốc tế là một bảo lưu hay giải thích thì tuyên bố đó phải được diễn giải một cách trung thực theo ý nghĩa thông thường của các thuật ngữ nhằm xác định ý định của thành viên khi đưa ra tuyên bố, dưới ánh sáng của điều ước mà nó đề cập tới”.

2. Tuyên bố bảo lưu và tuyên bố không công nhận

Công nhận quốc tế là hành vi pháp lý chính trị của quốc gia công nhận dựa trên nền tảng các động cơ nhất định (mà chủ yếu là động cơ chính trị, kinh tế, quốc phòng) nhằm xác nhận sự tồn tại của thành viên mới trong cộng đồng quốc tế, khẳng định quan hệ của quốc gia công nhận đối với chính sách, chế độ chính trị, kinh tế… của thành viên mới và thể hiện ý định muốn được thiết lập các quan hệ bình thường, ổn định với thành viên mới của cộng đồng quốc tế trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống quốc tế.

Liên quan đến các điều ước quốc tế, việc các quốc gia cùng tham gia và thiết lập quan hệ với nhau với tư cách là thành viên của điều ước quốc tế có thể được xem như là một hành vi công nhận ngầm định. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, quốc gia tham gia quan hệ điều ước nhưng lại muốn thể hiện rõ ràng ý định không công nhận quốc gia thành viên khác. Khi đó, trong các tuyên bố đưa ra khi thực hiện các hành vi ràng buộc của quốc gia với điều ước quốc tế, quốc gia sẽ nêu lên vấn đề không công nhận này bên cạnh các tuyên bố bảo lưu hay giải thích điều ước quốc tế (nếu có) của mình. Chẳng hạn, khi gia nhập Công ước Viên năm 1969 về luật điều ước quốc tế, Algeria đưa ra tuyên bố: “Việc CHDCND Algeria gia nhập Công ước này không hề có ý nghĩa là sự công nhận Israel. Việc gia nhập này sẽ không được giải thích là có liên quan tới việc thiết lập quan hệ trong bất cứ lĩnh vực nào với Israel”.

Mặc dù là các tuyên bố nêu trên được đưa ra khi thực hiện hành vi ràng buộc của quốc gia với điều ước quốc tế nhưng lại mang “màu sắc chính trị” thể hiện quan điểm riêng của quốc gia đối với việc không công nhận quốc gia thành viên khác mà không nhằm mục đích thay đổi hiệu lực của một hay một số điều khoản trong điều ước quốc tế.

3. Tuyên bố bảo lưu và tuyên bố đơn phương nhằm chấm dứt, rút khỏi hay tạm đình chỉ điều ước quốc tế

Xuất phát từ nguyên tắc tự nguyện bình đẳng, thành viên của điều ước quốc tế có thể tuyên bố đơn phương rút khỏi quan hệ điều ước quốc tế. Nếu như đó là điều ước quốc tế song phương, hành vi rút khỏi của một bên sẽ dẫn đến hệ quả tất yếu là chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế; còn nếu như đó là điều ước quốc tế đa phương, hành vi rút khỏi của một bên không làm chấm dứt hiệu lực của toàn bộ điều ước quốc tế mà sẽ chỉ thu hẹp số lượng thành viên điều ước. Trong một số trường hợp, thành viên của điều ước còn có thể đưa ra tuyên bố đơn phương tạm đình chỉ việc thực hiện nghĩa vụ thành viên điều ước quốc tế của mình trong một thời gian nhất định.

Theo quy định của Phần V của Công ước Viên năm 1969 về luật điều ước quốc tế, thành viên điều ước có thể tuyên bố đơn phương chấm dứt, rút khỏi hoặc tạm đình chỉ điều ước quốc tế trong những trường hợp nhất định và phải tuân theo các quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục của Công ước.

Tuyên bố bảo lưu và tuyên bố chấm dứt, rút khỏi hay tạm đình chỉ điều ước quốc tế đều là các tuyên bố thể hiện quan điểm cũng như thái độ của thành viên đối với điều ước quốc tế và đều dẫn tới những hệ quả pháp lý nhất định. Tuy nhiên, thời điểm đưa ra các tuyên bố này khác nhau. Tuyên bố bảo lưu được đưa ra vào thời điểm thực hiện các hành vi ràng buộc với điều ước quốc tế. Trong nhiều trường hợp, tại thời điểm đó điều ước quốc tế vẫn chưa phát sinh hiệu lực (do chưa có đủ số lượng quốc gia phê chuẩn hay gia nhập theo quy định). Trong khi đó tuyên bố chấm dứt, rút khỏi hay tạm đình chỉ điều ước quốc tế được đưa ra khi điều ước quốc tế đã phát sinh hiệu lực và các thành viên đã thực hiện điều ước quốc tế trong một khoảng thời gian nhất định.

Ngoài ra, tuyên bố chấm dứt, rút khỏi hay tạm đình chỉ điều ước quốc tế với mục đích loại trừ hoặc hủy bỏ toàn bộ hiệu lực của điều ước quốc tế đối với thành viên đồng thời từ hoạt động này chấm dứt (hoặc tạm đình chỉ) quan hệ điều ước giữa thành viên đưa ra tuyên bố với tất cả các thành viên khác. Trong khi đó, tuyên bố bảo lưu làm thay đổi hay loại trừ hiệu lực của một hay một số điều khoản của điều ước. Sự thay đổi liên quan đến bảo lưu tùy thuộc vào việc phản đối hoặc chấp nhận bảo lưu. Từ việc chấp nhận bảo lưu, quan hệ điều ước giữa các bên vẫn được duy trì, chỉ điều khoản bảo lưu bị thay đổi trong chừng mực nội dung bảo lưu đã nêu và được chấp nhận. Từ việc phản đối bảo lưu do một thành viên đưa ra có thể làm cho thành viên bảo lưu và thành viên phản đối bảo lưu không có quan hệ điều ước hoặc không áp dụng điều khoản bảo lưu trong quan hệ giữa hai bên, còn đối với các điều khoản còn lại quan hệ điều ước vẫn diễn ra bình thường.

4. Tuyên bố bảo lưu và tuyên bố về phương thức thực hiện điều ước quốc tế ở cấp độ quốc gia

Xuất phát từ thực tiễn cũng như trong Hướng dẫn thực hành của ILC có đề cập đến những tuyên bố đơn phương do thành viên đưa ra vào thời điểm thực hiện hành vi ràng buộc với điều ước quốc tế nhưng không nhằm mục đích thay đổi hay loại trừ hiệu lực của một hay một số điều khoản của điều ước quốc tế mà nhằm đưa ra tuyên bố về phương thức thực hiện điều ước quốc tế ở cấp độ quốc gia. Đương nhiên, phương thức thực hiện điều ước quốc tế này không làm ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của thành viên trong mối quan hệ với thành viên khác. Nếu có ảnh hưởng theo hướng hạn chế hoặc loại bỏ thì tuyên bố đó sẽ là bảo lưu điều ước quốc tế. Chẳng hạn, khi tham gia Quy chế Rome về Tòa hình sự quốc tế ICC, Australia đã có tuyên bố: Các điều khoản của Quy chế sẽ có hiệu lực đầy đủ trong pháp luật Australia.

Tóm lại, luật quốc tế nói chung và luật điều ước quốc tế nói riêng đều ghi nhận nguyên tắc Pacta sunt servanda trong việc tận tâm, thiện chí thực hiện các thỏa thuận quốc tế đã cam kết. Mặc dù không thể phủ nhận những hiệu ứng tích cực của hành vi bảo lưu đưa lại trong việc khuyến khích sự tham gia sâu rộng của các thành viên cũng như góp phần mở rộng khả năng áp dụng điều ước quốc tế; tuy nhiên, quyền bảo lưu có thể bị lạm dụng trên thực tế, ảnh hưởng đến tính thống nhất trọn vẹn của văn kiện điều ước. Chính vì thế, việc đưa ra bất kỳ một tuyên bố bảo lưu nào luôn cần phải được căn cứ vào những cơ sở pháp lý nhất định. Điều này góp phần vừa đảm bảo việc bảo lưu không bị “nhuốm” màu sắc chính trị, vừa không làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính trọn vẹn của điều ước quốc tế, cũng như vẫn có thể dung hòa được lợi ích giữa các quốc gia thành viên trong quan hệ điều ước n

Bài báo này được thực hiện trong khuôn khổ đề tài của Trường Đại học Luật Hà Nội, “Bảo lưu điều ước quốc tế - Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn thực hiện của Việt Nam”.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2016

2. Công ước Viên năm 1969 về Luật điều ước quốc tế.

3. Hiệp định Marrakesh năm 1994.

4. Công ước Hanava năm 1928.

5. Ian Sinclair, the Vienna Convention on the Law of Treaties (2d ed. 1984) and Shabtai Rosenne, Developments in the Law of Treaties 1945 - 1986 (1989).

6. Oliver D#rr and Kirsten Schmalenbach-Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary.

7. K. Korkelia, New Challenges to the Regime of Reservations Under the International Covenant on Civil and Political Rights - European Journal of International Law, 2002.

8. Su Wei, Reservation to treaties and some practical issues.

9. International Court of Jusstice, “Reservations to the Convention on Genocide” Advisory Opinion:I.C. J . Reports, 1951.

Reservations and unilateral declarations of the country participating in international treaties

PhD. NGUYEN THI KIM NGAN

MA. DO QUI HOANG

Lecturer of Faculty of International Law – Hanoi Law University

Abstract:

In the practice of international relations, multilateral international treaties often occur where the treaty member endorses most of the basic provisions but disagrees with some of the other provisions of the treaty. This happens because they need to ballance the interests of its members utilizing of the number of subjects involved in international treaties for the purposes of peace, security, cooperation and the international community development, international recognition of the reservations by the members of the treaty.

Keywords: International treaty, reservation, unilateral declaration.

Xem tất cả ấn phẩm Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ số 09 tháng 08/2017 tại đây.