Thực tiễn xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm theo pháp luật Việt Nam hiện nay và một số giải pháp hoàn thiện

1. Những kết quả đạt được trong xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam
1.1 Xử lý bằng biện pháp hành chính
Tính đến năm 2016, đã có tổng số 87 cuộc điều tra tiền tố tụng được thực hiện liên quan đến hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền và thỏa thuận hạn chế cạnh tranh1. Trong năm 2017, Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng (Cục CT&BVNTD) đã tiến hành điều tra tiền tố tụng nhằm rà soát, phát hiện dấu hiệu các hành vi hạn chế cạnh tranh trong một số ngành, lĩnh vực được dư luận xã hội quan tâm. Điển hình, Cục đã thu thập thông tin, tổ chức làm việc với các bên liên quan để làm rõ sự việc tranh chấp, cạnh tranh giữa các hãng taxi truyền thống và các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ “taxi công nghệ” như Uber, Grab; tranh chấp trên thị trường thuê và cho thuê phim nhựa chiếu rạp hay thực trạng giao dịch độc quyền trên thị trường thuốc lá điếu… Các sự việc nêu trên có tính chất tương đối phức tạp khi các chủ thể kinh doanh trên thị trường sử dụng những phương thức cạnh tranh mới, hiện đại, vượt ra khỏi ranh giới của các kỹ thuật, công cụ, biện pháp truyền thống để xác định thị trường liên quan, thu thập chứng cứ về hành vi phản cạnh tranh trên thị trường…, tạo khó khăn, thách thức nhất định cho cơ quan cạnh tranh trong việc xác định dấu hiệu vi phạm. Cục vẫn tiếp tục theo dõi, giám sát chặt chẽ hoạt động cạnh tranh trên các thị trường nêu trên, nhằm kịp thời phát hiện, điều tra các hành vi vi phạm quy định của LCT2.
Trong năm 2018, Cục tiếp tục tăng cường công tác điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, thực hiện rà soát một số thị trường trọng điểm nhằm phát hiện, làm rõ các dấu hiệu vi phạm quy định của pháp luật cạnh tranh về hạn chế cạnh tranh. Cụ thể, Cục CT&BVNTD đã tích cực triển khai xác minh, làm rõ một số hành vi có dấu hiệu vi phạm quy định của pháp luật cạnh tranh về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực đấu thầu tại nhiều địa phương trên cả nước như Hà Nội, Đà Nẵng, Tiền Giang, Cà Mau…3.
Đặc biệt, trong 03 vụ việc liên quan đến bảo hiểm phi nhân thọ, có đến 2 vụ việc được Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng (CT&BVNTD) nhận định là có dấu hiệu vi phạm LCT và đã chuyển sang điều tra theo thủ tục tố tụng cạnh tranh theo Khoản 2 Điều 86 LCT.
Thông qua quá trình điều tra, xử lý 8 vụ việc hạn chế cạnh tranh, với gần 70 doanh nghiệp bị điều tra, các cơ quan cạnh tranh Việt Nam đã ra quyết định xử lý, thu về ngân sách nhà nước tổng số tiền phạt và phí xử lý vụ việc cạnh tranh gần 5.500.000.000 đồng (Năm tỷ, năm trăm triệu đồng).
Mặc dù số lượng vụ việc hạn chế cạnh tranh đã được điều tra và xử lý còn khiêm tốn, nhưng xét trong bối cảnh cơ quan quản lý cạnh tranh Việt Nam với nguồn lực hạn chế thì đó chính là sự khởi đầu cho thấy LCT đã đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng.
1.2. Xử lý bằng biện pháp hình sự và kiện đòi bồi thường thiệt hại dân sự
Bộ luật Hình sự 2015 mới có hiệu lực chính thức vào ngày 01/01/2018, do đó tội vi phạm quy định về cạnh tranh cũng mới chính thức có hiệu lực trong khoảng thời gian gần đây. Ở thời điểm hiện tại, Việt Nam vẫn chưa có vụ việc nào về cạnh tranh được xử lý bằng biện pháp hình sự. Tuy nhiên, hi vọng trong thời gian tới chúng ta sẽ xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh nhiều hơn và hình sự hóa các hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm nhằm đảm bảo tính răn đe cho các chủ thể vi phạm.
Về xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh bằng biện pháp dân sự, hiện nay Tòa án chưa có thống kê chính thức về những vụ việc hạn chế cạnh tranh được khởi kiện ra tòa. Tuy nhiên, thực tiễn ghi nhận một số vụ việc vi phạm pháp luật về hạn chế cạnh tranh được giải quyết tại Tòa án. Cụ thể:
Thứ nhất, vụ việc về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong ký hợp đồng độc quyền rửa ảnh nhằm loại bỏ các doanh nghiệp khác ra khỏi thị trường xảy ra tại An Giang. Nội dung vụ việc như sau: Kể từ khi thành lập năm 1993 đến năm 2007, Câu lạc bộ nhiếp ảnh Núi Sam đã thống nhất với 4 tiệm rửa ảnh là Th, O1, O2 và Đ việc tráng rửa ảnh sẽ được xoay vòng giữa 4 tiệm này. Đến đầu 2008, giá rửa ảnh tăng cao, cả 4 tiệm rửa ảnh đã đàm phán với Đội nhiếp ảnh Núi Sam theo hướng tăng giá rửa ảnh. Trong khi chưa đạt được sự thỏa thuận về tăng giá rửa ảnh thì Phòng Văn hóa thông tin thị xã Châu Đốc ký hợp đồng rửa ảnh độc quyền với tiệm Th. Theo đó, hơn 200 thợ chụp ảnh trong đội tập hợp toàn bộ số ảnh chụp trong ngày đem lại tiệm Th rửa mà không được rửa ở 3 tiệm ảnh còn lại như trước đây4. Trong vụ việc này, tác giả không đi sâu phân tích nội dung vụ việc hay cách xác định hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Bản chất của hợp đồng rửa ảnh độc quyền chính là thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nhằm loại bỏ doanh nghiệp khác ra khỏi thị trường. Thỏa thuận này là thỏa thuận nghiêm trọng bị cấm tuyệt đối. Tuy nhiên, điều đáng nói ở đây là vụ việc được Tòa án xử lý và yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại của nguyên đơn được đáp ứng. Đây là biện pháp khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại dân sự đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm. Trên thực tiễn, sẽ có rất nhiều vụ việc xảy ra như vậy và yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại của nguyên đơn là hoàn toàn chính đáng. Tiếc là vẫn không có sự hỗ trợ của cơ quan cạnh tranh đối với tòa án trong việc xử lý các vụ việc như vậy.
Thứ hai, thực tiễn áp dụng yêu cầu buộc bồi thường thiệt hại cho thấy việc chứng minh hay giám định xác định mức độ thiệt hại để yêu cầu bồi thường ngoài hợp đồng đối với các vụ việc cạnh tranh gặp nhiều khó khăn. Điển hình như vụ việc gần đây nhất, Công ty cổ phần Ánh Dương Việt Nam (Vinasun) đòi Công ty TNHH GrabTaxi Việt Nam bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng 41,2 tỉ đồng vì cho rằng hoạt động vi phạm pháp luật cạnh tranh của Grab đã gây nhiều hệ lụy cho Công ty này. Vinasun đã đưa ra nhiều bằng chứng cùng báo cáo tài chính trong năm 2016 và nửa đầu năm 2017, Vinasun chứng minh bị thiệt hại gần 76 tỷ đồng, trong đó do Grab có hành vi phản cạnh tranh gây ra là gần 42 tỷ nên yêu cầu đơn vị này bồi thường số tiền trên. Vụ việc được TAND TP. Hồ Chí Minh thụ lý. Ngày 28/12/2018, TAND TP. Hồ Chí Minh đã có quyết định cuối cùng về vụ kiện, bản án sơ thẩm chấp nhận đơn kiện của Vinasun với mức thiệt hại mà Tòa buộc Grab phải bồi thường là 4,8 tỷ đồng, bằng hơn 10% so với yêu cầu khởi kiện với nhận định rằng, Grab là một nguyên nhân dẫn đến việc Vinasun sụt giảm về doanh thu và lợi nhuận5. Tuy nhiên, hiện nay, cả nguyên đơn (Vinasun) và bị đơn (Grab) đều có đơn kháng cáo bản án sơ thẩm vụ kiện “tranh chấp bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng” này6. Có thể thấy, mặc dù quyết định của Tòa án Việt Nam khi xem xét yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại của Công ty TNHH Ánh Dương (Vinasun) đối với hành vi phản cạnh tranh của Grab đã tạo ra những luồng quan điểm khác nhau. Tuy nhiên có thể thấy, khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại đang là một trong những biện pháp rất được các chủ thể kinh doanh trên thị trường quan tâm. Vì vậy, việc xây dựng một hệ thống pháp luật và cơ chế thực thi là thực sự cần thiết. Vấn đề này nếu được bỏ ngỏ trong pháp luật cạnh tranh sẽ khiến các cơ quan thực thi pháp luật gặp rất nhiều khó khăn khi áp dụng.
2. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập nguyên nhân trong xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam và một số giải pháp hoàn thiện
2.1. Những hạn chế, bất cập trong xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam
Thứ nhất, số vụ việc hạn chế cạnh tranh bị cơ quan cạnh tranh Việt Nam xử lý còn rất ít và số tiền phạt còn rất hạn chế.
Sau 12 năm thực thi LCT 2004, tính đến năm 2017, theo “Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành LCT” của Bộ Công Thương, số lượng các vụ việc hạn chế cạnh tranh được phát hiện, điều tra, xử lý còn rất hạn chế. Số vụ việc mà cơ quan quản lý cạnh tranh điều tra liên quan đến các hành vi thỏa thuận HCCT, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường và lạm dụng vị trí độc quyền chỉ là 8 vụ trong số đó, chỉ có 6 vụ việc đã được HĐCT tiến hành xử lý theo quy định của LCT7. Như vậy, rõ ràng số vụ việc HCCT được điều tra, xử lý không tương xứng với tính chất của thị trường đã nói lên sự hạn chế về tính hiệu quả của thủ tục giải quyết vụ việc HCCT nói riêng và LCT nói chung trong thời gian qua.
Thứ hai, chưa có vụ việc hạn chế cạnh tranh nào được giải quyết bằng biện pháp hình sự.
Như đã phân tích, hiện nay quy định của Bộ luật Hình sự về tội vi phạm quy định về cạnh tranh hiện chưa được áp dụng trên thực tiễn. Thậm chí việc áp dụng chế tài hình sự với pháp nhân, cũng chưa được các cơ quan thực thi luật áp dụng trên thực tế. Trong khi đó, chế tài hình sự đối với hành vi hạn chế cạnh tranh chủ yếu nhắm tới các pháp nhân thương mại. Việc quy định cá nhân khi thực hiện các hành vi hạn chế cạnh tranh có thể bị phạt tù là chế tài mang tính nghiêm khắc rất lớn với mục đích răn đe các chủ thể vi phạm. Tuy nhiên, hiện nay việc các cá nhân không nắm bắt được quy định của pháp luật cạnh tranh, dễ dàng tiến hành các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh diễn ra rất phổ biến. Đây cũng là một trong những hạn chế rất lớn trong thực tiễn xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh.
Thứ ba, các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại do hành vi hạn chế cạnh tranh gây ra còn ít và chưa có quy định cụ thể.
Mặc dù tác giả luận án có lựa chọn và phân tích một vài vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại do hành vi hạn chế cạnh tranh gây ra. Tuy nhiên, cũng cần khẳng định rằng những vụ việc này không nhiều. Hơn nữa, do chưa có quy định pháp luật cụ thể về vấn đề này, do đó còn rất nhiều tranh cãi liên quan đến thẩm quyền của tòa án trong xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh, giải quyết yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại cho nguyên đơn. Có tòa thì cho rằng, vụ việc hạn chế cạnh tranh sẽ không thuộc thẩm quyền xử lý của mình, mà thuộc về thẩm quyền của cơ quan cạnh tranh. Điều này lý giải tại sao trong vụ việc Công ty TNHH Ánh Dương khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại đối với Công ty TNHH Grab, Công ty Ánh Dương lại chỉ ra hành vi sai phạm của Grab là vi phạm quy định quản lý nhà nước về khuyến mại (theo quy định trong pháp luật thương mại). Theo đó, Grab đã khuyến mại tràn lan, vượt mức khuyến mại cho phép và tổng thời gian được phép thực hiện khuyến mại. Tuy nhiên, bản chất của hành vi do Grab thực hiện ở đây không phải là vi phạm quản lý nhà nước về khuyến mại, hành vi này là hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh để bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ dưới giá thành toàn bộ nhằm loại bỏ đối thủ cạnh tranh (là các doanh nghiệp taxi truyền thống).
2.2. Nguyên nhân của những bất cập và một số một số giải pháp hoàn thiện
(i) Xuất phát từ sự bất hợp lý và những thiếu sót trong quy định pháp luật liên quan đến xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh.
Thứ nhất, quy định về mô hình cơ quan cạnh tranh Việt Nam đang từng bước được xây dựng và hoàn thiện theo LCT 2018. Việc xây dựng mô hình Ủy ban Cạnh tranh quốc gia còn vẫn đang trong quá trình xây dựng Dự thảo và lấy ý kiến. Mô hình cơ quan cạnh tranh của Việt Nam trước đây còn nhiều bất cập, không đảm bảo tính độc lập trong xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh. Vì vậy, cần phải xây dựng một Nghị định hướng dẫn chi tiết phù hợp tạo hành lang pháp lý cho mô hình hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia Việt Nam sắp tới, đảm bảo tính độc lập, tự chủ và chỉ tuân theo pháp luật.
Thứ hai, về chế tài xử lý, mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi phạm quy định về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và lạm dụng vị trí thống lĩnh thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền trong LCT 2018 phải thấp hơp mức phạt tiền thấp nhất được quy định trong Bộ luật Hình sự. Do mức xử phạt tiền tối thiểu được quy định trong Bộ luật Hình sự 2015 đối với pháp nhân thực hiện hành vi HCCT là 1.000.000.000 VND8 nên mức phạt tiền trong LCT không được vượt khung này. Việc giới hạn mức phạt tiền của các hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm theo quy định của Bộ luật Hình sự như hiện nay trên thực tế cũng rất khó áp dụng, bởi quy định về hành vi vi phạm của Bộ luật Hình sự không đồng nhất với các quy định của LCT. Trong khi đó, những hành vi vi phạm mà LCT 2018 liệt kê đa dạng hơn và có sự phân loại rõ ràng. Do đó, quy định pháp luật về áp dụng mức xử phạt này cần được quy định cụ thể hơn trong các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành.
Thứ ba, quy định pháp luật về các biện pháp xử lý bằng hình sự và dân sự gần như còn được bỏ ngỏ, chưa có quy định cụ thể trong pháp luật cạnh tranh. Điều này càng tạo ra sự khó khăn trong quá trình xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh. Giải pháp tốt nhất hiện nay, là cần tạo ra sự thống nhất trong các quy định của pháp luật cạnh tranh và Bộ luật Hình sự. Theo đó, LCT với tư cách là luật chuyên ngành cần được ưu tiên áp dụng so với luật chung. Do đó, cần sửa đổi các quy định của Bộ luật Hình sự 2015 về tội phạm vi phạm quy định về cạnh tranh sao cho phù hợp với các hành vi được quy định trong LCT 2018.
(ii) Xuất phát từ cơ chế đảm bảo thi hành pháp luật
Thứ nhất, trong công tác thi hành LCT, đặc biệt là giải quyết các vụ việc hạn chế cạnh tranh, đội ngũ cán bộ công chức nhìn chung chưa đủ về số lượng, thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Hiện nay, mới chỉ có các điều tra viên của Cục CT&BVNTD trực tiếp thực hiện việc điều tra các vụ việc hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam. Các điều tra viên này rất hạn chế về mặt số lượng, lại phải phụ trách điều tra trên phạm vi cả nước. Trong khi đó, công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ, mặc dù đã được quan tâm nhưng vẫn chưa theo kịp với tình hình mới, nên còn gặp nhiều khó khăn trong giải quyết các vụ việc cạnh tranh. Vì vậy, cần tăng cường hơn nữa đội ngũ điều tra viên của Cục CT&BVNTD cả về mặt số lượng và chất lượng.
Thứ hai, các chủ thể áp dụng chế tài đa dạng nhưng không có sự phân định thẩm quyền và cơ chế phối hợp. Như đã phân tích ở trên, chế tài xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh rất đa dạng và được áp dụng bởi nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau. Từ cơ quan cạnh tranh cho tới các cơ quan tiến hành tố tụng và cả các cơ quan quản lý chuyên ngành. Tuy nhiên, việc phân định thẩm quyền xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh hiện nay còn nhiều bất cập. Các nguyên tắc áp dụng chế tài xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh quy định trong LCT chưa rõ ràng và còn gây nhiều tranh cãi. Kết quả rà soát cho thấy pháp luật chuyên ngành hầu như không dẫn chiếu đến pháp luật cạnh tranh để điều chỉnh hành vi hạn chế cạnh tranh trong các lĩnh vực cụ thể.
Việc phối hợp giữa các cơ quan trong điều tra xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh cũng chưa được tiến hành toàn diện. Mặc dù LCT 2018 đã cố đưa ra nguyên tắc phân định ranh giới áp dụng giữa LCT 2018 và Bộ luật Hình sự 2015 dựa trên mức phạt tiền. Nhưng việc quy định mức phạt tiền tối đa của cơ quan cạnh tranh phải thấp hơn mức phạt tiền tối thiểu quy định trong Bộ luật Hình sự 2015 tỏ ra không phù hợp và đi ngược lại với mục tiêu của chế tài xử lý vụ việc cạnh tranh. Do đó, cần có cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc điều tra xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh. Ngoài nguyên tắc áp dụng luật chung, luật riêng, trong quá trình rà soát sửa đổi các văn bản pháp luật có liên quan đến cạnh tranh, cần phải tham vấn bắt buộc ý kiến của cơ quan cạnh tranh.
(iii) Xuất phát từ ý thức thực thi pháp luật
Mặc dù công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về cạnh tranh đã được thực hiện thường xuyên, liên tục nhưng nhìn chung chưa hiệu quả, công tác này ở một số địa phương còn chưa sâu rộng, không thường xuyên kịp thời, nên nhận thức về pháp luật cạnh tranh nói chung và xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh nói riêng trong cộng đồng doanh nghiệp và xã hội còn chưa cao. Nhận thức về quy luật cạnh tranh, yêu cầu đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh bình đẳng của một bộ phận cơ quan, cán bộ quản lý nhà nước và các chủ thể trong quan hệ cạnh tranh còn chưa đầy đủ. Ở một số lĩnh vực vẫn còn những rào cản pháp lý nhất định trong thực thi chính sách cạnh tranh. Trong giai đoạn sắp tới, chủ trương tăng cường tuyên truyền phổ biến pháp luật cạnh tranh vẫn là mục tiêu quan trọng hàng đầu của cơ quan thực thi Luật, để cộng đồng các doanh nghiệp, chủ thể kinh doanh trên thị trường và cả người tiêu dùng đều biết tới LCT và sử dụng LCT như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo quyền lợi cho mình.
(iv) Xuất phát từ các điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Mặc dù Việt Nam hiện nay đã và đang khẳng định mình đang theo đuổi chính sách kinh tế thị trường, tuy nhiên mới được khoảng hơn 50 quốc gia thừa nhận. Những nền kinh tế lớn nhất thế giới như Hoa Kỳ hay Liên minh châu Âu chưa thừa nhận điều này. Một trong những lí do đưa ra là do Việt Nam còn quá nhiều những lĩnh vực độc quyền nhà nước. Các quyền lực hành chính tham gia vào sự vận hành, quản lý, điều tiết nền kinh tế quá lớn, làm suy giảm cạnh tranh trên thị trường. Chính sách cạnh tranh bình đẳng, công bằng chưa được đảm bảo ở tất cả các ngành kinh tế. Do đó, việc thực thi LCT với vai trò là hiến pháp của nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong lý luận và cả thực tiễn, đặc biệt là trong thực tiễn xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh. Vì vậy, không chỉ dừng lại ở chính sách ngoại giao nhằm yêu cầu các quốc gia công nhận Việt Nam là nền kinh tế thị trường, tự bản thân nền kinh tế Việt Nam cần phải phát triển, đặt ra những mục tiêu tăng trưởng cốt lõi và bền vững, quản lý minh bạch và công khai trong mọi lĩnh vực.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN VÀ THAM KHẢO:
1. Bộ Công Thương (2017), Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành Luật Cạnh tranh, Hồ sơ Dự án Luật Cạnh tranh (sửa đổi)
2. Báo cáo thường niên của Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng năm 2017
3. Báo cáo thường niên của Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng năm 2018
4. TS. Nguyễn Thị Nhung, pháp luật điều chỉnh các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị - Hành chính, Hà Nội, 2012, Tr106
5. Nguồn: http://baophapluat.vn/su-kien-ban-luan/vu-kien-vinasun-va-grab-ban-an-tao-tien-le-xau-voi-nhung-he-qua-kho-luong-432408.html
6. Nguồn https://thanhnien.vn/thoi-su/vinasun-va-grab-cung-khang-cao-ban-an-so-tham-1044078.html
7. Bộ Công Thương (2017), Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành Luật Cạnh tranh, Hồ sơ Dự án Luật Cạnh tranh (sửa đổi); Tr.8
8. Điều 217 Bộ Luật Hình sự 2015.