TÓM TẮT:
Một mô hình giám sát tài chính phù hợp sẽ phát huy hiệu lực, hiệu quả trong công tác giám sát hệ thống tài chính, tạo môi trường thuận lợi cho sự phối hợp chặt chẽ, tương hỗ và phát huy tác dụng của các chính sách kinh tế vĩ mô. Từ đó, đảm bảo sự an toàn, ổn định của một hệ thống tài chính, sự ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng kinh tế bền vững - là mục tiêu hàng đầu của mỗi quốc gia. Trong những năm gần đây, thị trường tài chính (TTTC) Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ. Tuy nhiên, mô hình giám sát tài chính của Việt Nam hiện còn một số hạn chế, đòi hỏi phải có những thay đổi để đảm bảo sự phát triển an toàn của thị trường này. Bài viết khái quát về thực trạng mô hình giám sát tài chính tại Việt Nam, qua đó đề xuất một số giải pháp cho mô hình này.
Từ khóa: giám sát tài chính, chính sách, thị trường tài chính.
1. Đặt vấn đề
Hệ thống tài chính có vai trò hết sức quan trọng đối với nền kinh tế. Thực tiễn cho thấy, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường, các hoạt động tài chính ngân hàng ngày càng được mở rộng và phát triển với nhiều tiện ích, đáp ứng yêu cầu của cá nhân và doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc mở rộng quy mô cũng như đa dạng hóa các sản phẩm, dịch vụ tài chính đồng nghĩa với việc xuất hiện và gia tăng các rủi ro. Điều này, đòi hỏi hệ thống tài chính phải được giám sát chặt chẽ bởi cơ quan quản lý để tránh các nguy cơ đổ vỡ, đảm bảo sự an toàn lành mạnh cho hệ thống và từng định chế tài chính. Giám sát thị trường tài chính nhằm 3 mục tiêu: bảo đảm sự ổn định, vận hành thông suốt của hệ thống tài chính và nền kinh tế; bảo đảm sự lành mạnh và an toàn của các thể chế tài chính; bảo đảm đạo đức kinh doanh thị trường, tính liêm chính của thị trường và bảo vệ người tiêu dùng.
2. Mô hình giám sát tài chính tại Việt Nam
Giám sát tài chính là việc giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động của thị trường tài chính (TTTC). Mô hình giám sát hệ thống tài chính (HTTC) là một cấu trúc có tính hệ thống bao gồm nhiều thành tố tương tác qua lại với nhau, hướng đến mục tiêu duy trì sự ổn định và phát triển của TTTC.
Thứ nhất, Việt Nam đang áp dụng mô hình giám sát tài chính thể chế. Mô hình giám sát thể chế là mô hình dựa trên cách tiếp cận truyền thống; theo đó, địa vị pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó. Theo cách tiếp cận này, hệ thống tài chính có 3 lĩnh vực: ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm, tương ứng là 3 cơ quan giám sát khác nhau. Trong đó, mỗi cơ quan giám sát toàn diện các lĩnh vực đảm nhiệm với mục tiêu: đảm bảo nguyên tắc kinh doanh, bảo vệ khách hàng và ổn định hệ thống tài chính. Các cơ quan tham gia giám sát tài chính, như: Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính; Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam; Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia;… Ngoài Việt Nam, còn một số quốc gia đang áp dụng thành công mô hình này có thể kể đến như Thái Lan, Philippines, Trung Quốc,...
Mô hình giám sát thể chế có 4 đặc điểm chính, gồm:
(i) Tồn tại 3 cơ quan riêng biệt giám sát 3 mảng thị trường (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Tùy đặc điểm hệ thống chính trị của từng nước mà các cơ quan sẽ trực thuộc các cấp thẩm quyền khác nhau;
(ii) Hoạt động giám sát được chuyên môn hóa. Mỗi cơ quan có những kỹ thuật, nghiệp vụ riêng và hoạt động dưới những quy định, nguyên tắc và chuẩn mực khác nhau;
(iii) Các cơ quan tiến hành giám sát thông qua một chu trình khép kín từ khâu cấp phép, kiểm tra giám sát định kì hoạt động kinh doanh, thanh tra và xử phạt vi phạm đến việc cho phép rút khỏi thị trường (đình chỉ hoặc xóa bỏ tổ chức);
(iv) Việc phối hợp, chia sẻ thông tin giám sát, hạn chế rủi ro hệ thống phải được qui định cụ thể và đảm bảo bằng các văn bản qui phạm pháp luật, các thỏa thuận phối hợp, ghi nhớ,... Mô hình này thường phổ biến ở những thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, năng lực giám sát, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát chưa đủ mạnh;
Thứ hai, cùng với xu hướng quốc tế cải cách mô hình giám sát tài chính sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, hệ thống giám sát tài chính Việt Nam cũng có sự điều chỉnh nhằm củng cố sự ổn định của hệ thống tài chính trước những khó khăn do tác động từ bên ngoài, dẫn đến việc buộc phải tái cấu trúc toàn bộ hệ thống tài chính. Cụ thể, Chính phủ đã bổ sung chức năng nhiệm vụ đối với ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính cho Ngân hàng Nhà nước (NHNN) theo Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 (nay là Nghị định số 16/2017/NĐ-CP) bao gồm: tổng hợp, phân tích, dự báo tình hình tiền tệ, tài chính; đề xuất các biện pháp ngăn ngừa rủi ro có tính hệ thống trong lĩnh vực tiền tệ, tài chính; xây dựng chính sách, biện pháp ứng phó khủng hoảng, đảm bảo ổn định hệ thống tiền tệ, ngân hàng, tài chính. Tuy nhiên, do mô hình giám sát tài chính theo lĩnh vực, việc thực hiện đầy đủ chức năng ổn định hệ thống tài chính chỉ có thể thực hiện khi có sự phối hợp đồng bộ giữa NHNN và các Bộ, ngành liên quan (cụ thể là Bộ Tài chính). Điều này đòi hỏi, chức năng ổn định phải được quy định ở văn bản pháp luật cao hơn (như luật hóa chức năng ổn định tài chính) để đảm bảo tính thực thi và phối hợp thực sự giữa các cơ quan; hoặc hình thành một ủy ban/hội đồng thực hiện chức năng ổn định tài chính như một số quốc gia. Trên thực tế, hiện nay, Việt Nam đã có Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia (do Phó Thủ tướng làm Chủ tịch), bao gồm thành viên từ các Bộ, ngành liên quan (trong đó, NHNN đóng vai trò là thành viên thường trực), các chuyên gia tư vấn. Tuy nhiên, ổn định tài chính không phải là nhiệm vụ của Hội đồng.
Trong nội bộ NHNN, để đáp ứng tình hình thực tế và triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao trong Nghị định số 156/2013/NĐ-CP (nay là Nghị định số 16/2017/NĐ-CP), NHNN đã thành lập Vụ Ổn định tiền tệ tài chính với chức năng tham mưu, giúp Thống đốc trong hoạt động, phân tích, đánh giá, thực thi chính sách an toàn vĩ mô của hệ thống tài chính và biện pháp phòng ngừa rủi ro có tính hệ thống của hệ thống tài chính; trong việc xây dựng cơ chế, điều hành và thực thi chính sách an toàn vĩ mô của hệ thống tài chính. Bên cạnh đó, để phối hợp giữa các cơ quan bên trong NHNN thực hiện chức năng ổn định tài chính, NHNN cũng đã thành lập Tổ công tác và nhóm giúp việc ổn định tiền tệ tài chính theo Quyết định số QĐ 2471/NHNN của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước. Điều này phù hợp với xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới trong việc cải cách mô hình giám sát hậu khủng hoảng.
Những hạn chế:
Một là, mô hình thể chế nêu trên, phần lớn các cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, xây dựng cơ chế, chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách và kiêm luôn vai trò kiểm tra, thanh tra, giám sát, dẫn đến tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi và là nguyên nhân dẫn đến nhiều vi phạm nảy sinh trên TTTC hiện nay. Đặc biệt, trong các văn bản pháp luật chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa các cơ quan giám sát chuyên ngành với ủy ban giám sát tài chính quốc gia. Vì vậy, việc chia sẻ thông tin và cơ chế phối hợp trong thực hiện chức năng giám sát của ủy ban bị hạn chế. Tình trạng nhiều “lượng", nhưng “chất” ít, thậm chí giẫm chân lên nhau cũng đang khiến hệ thống giám sát thị trường tài chính bộc lộ nhiều "lỗ hổng" đáng lo ngại.
Thứ hai, về thẩm quyền thực thi, dù NHNN được coi là cơ quan có chức năng ổn định tài chính và trong nội bộ NHNN cũng có thành lập đơn vị chuyên trách về ổn định tài chính, thẩm quyền thực thi đang dừng lại ở mức gợi ý chính sách (quyền lực mềm) mà chưa có thẩm quyền cụ thể rõ ràng để có thể đảm bảo việc thực thi chính sách cũng như phối hợp giữa các cơ quan được hiệu quả.
Thứ ba, chức năng giám sát không độc lập với chức năng quản lý. Điều này dẫn tới hiện tượngchức năng bị chồng chéo. Ví dụ, cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng thuộc NHNN có Vụ Quản lý cấp phép các Tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng. Ủy ban Chứng khoán Nhà nước có nhiệm vụ cấp, gia hạn, đình chỉ, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận liên quan đến hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán; chấp nhận những thay đổi liên quan đến hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán.
3. Giải pháp hoàn thiện mô hình giám sát tài chính tại Việt Nam
Một là, hoàn thiện hệ thống pháp luật ngân hàng, bảo đảm đồng bộ với hệ thống pháp luật của các ngành khác, phù hợp với các cam kết quốc tế. Đối với thị trường chứng khoán, cần tăng cường quản lý, giám sát, đặc biệt là khung pháp lý về phát hành trái phiếu doanh nghiệp cần thay đổi phù hợp với bối cảnh hiện tại; Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, nên nghiên cứu và đề xuất quy định cụ thể và dành riêng cho hoạt động giám sát công ty chứng khoán. Đối với thị trường bảo hiểm, Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định hướng dẫn Luật Kinh doanh bảo hiểm (sửa đổi); Bộ Tài chính sớm ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện cụ thể để tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp bảo hiểm trong khai thác, mở rộng thị trường, chủ động và bảo đảm cạnh tranh lành mạnh.
Hai là, rà soát, xây dựng khuôn khổ pháp lý theo hướng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong hệ thống giám sát tài chính quốc gia để tránh chồng chéo và bù lấp khoảng trống giám sát; đồng thời, quy định chặt chẽ hơn cơ chế phối hợp giám sát giữa các cơ quan này - theo đó, cần xây dựng cơ chế phối hợp (được cụ thể hóa bằng các thỏa thuận/biên bản ghi nhớ) hoặc cơ cấu chéo nhân sự tại các cơ quan giám sát tài chính, nhằm đảm bảo cho quá trình giám sát được chặt chẽ và đầy đủ thông tin.
Ba là, nâng cao hơn nữa vai trò của NHNN trong quản lý, giám sát hệ thống tài chính. Để đạt được mục tiêu này, cần phải:
- Khẳng định trách nhiệm ổn định tài chính của NHNN về mặt pháp lý. Theo đó, cần luật hóa chức năng ổn định tài chính của NHNN.
- Nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát của NHNN đối với hệ thống tổ chức tín dụng (TCTD) nói riêng và góp phần giám sát hệ thống tài chính nói chung, với một số giải pháp trọng tâm sau:
+ Rà soát, sắp xếp và kiện toàn cơ cấu tổ chức của các đơn vị trong ngành tham gia vào quá trình giám sát hệ thống các TCTD (như Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng, Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính, các NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam...), đặc biệt là Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng.
+ Nâng cao chất lượng hoạt động của công tác giám sát ngân hàng thông qua việc: (i) Tiếp tục nâng cao chuẩn mực an toàn trong lĩnh vực tài chính; (ii) Tăng cường đổi mới phương pháp, công cụ, nội dung, quy trình thanh tra, giám sát ngân hàng, trong đó trọng tâm là chuyển từ phương pháp thanh tra, giám sát tuân thủ sang kết hợp giữa phương pháp thanh tra, giám sát tuân thủ và phương pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro; Phối kết hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các khâu của chu trình thanh tra, giám sát khép kín: từ cấp phép, ban hành cơ chế chính sách đến thanh tra, giám sát, xử lý vi phạm; (iii) Chú trọng đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao để đảm đương được nhiệm vụ thanh tra, giám sát trong bối cảnh kinh tế quốc tế và kinh tế trong nước đang biến đổi với yêu cầu ngày càng cao hơn đối với hệ thống tài chính; (iv) Tăng cường đổi mới, đầu tư công nghệ hỗ trợ công tác thanh tra, giám sát ngân hàng.
+ Mở rộng phạm vi giám sát của NHNN. Không chỉ giám sát đối với từng TCTD đơn lẻ mà giám sát toàn bộ pháp nhân của TCTD, bao gồm các công ty con, công ty liên kết...; nói cách khác, giám sát tập đoàn tài chính mà TCTD là công ty mẹ và giám sát vĩ mô đối với toàn bộ hệ thống TCTD nhằm đưa ra các cảnh báo sớm và phòng chống khủng hoảng, góp phần ngăn ngừa rủi ro hệ thống.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Lê Thị Thu Thủy (2012), Pháp luật Việt Nam về giám sát thị trường tài chính và thực tiễn áp dụng, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội.
- Bốn phương pháp tiếp cận mô hình giám sát tài chính, 2017.
- Core Principles for Effective Banking Supervision-Basel Committee on Banking Supervision, 2011.
- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2022). Websitesbv.gov.vn.
- Bộ Tài chính (2022). Website: mof.gov.vn.
The current financial supervision model of Vietnam and solutions to enhance this model
Master. Luong Thi Yen
Faculty of Accounting, University of Economics - Technology for Industries
Abstract:
An appropriate financial supervision model would promote the supervision of the financial system, creating a favorable environment for the close coordination and mutuality, and promoting the effect of macroeconomic policies. An appropriate financial supervision model would also ensure the safety and stability of the financial system and the sustainable economic growth which are top goals of every country. In recent years, Vietnam's financial market has grown rapidly. However, the country’s financial supervision model has some limitations and it is necessary to change the current model to ensure the financial market’s sustainable development. This paper presents an overview on the current financial supervision model of Vietnam and proposes some solutions to improve this model.
Keywords: financial supervision, policy, financial market.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 7 tháng 3 năm 2023]
