Tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong việc đảm bảo kiểm toán quản lý, sử dụng tài chính tài sản công theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

ThS. NGUYỄN THU TRANG (Khoa Luật - Trường Đại học Kinh tế quốc dân)

TÓM TẮT:

Ngày 24/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Kiểm toán Nhà nước (KTNN), Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016. Luật KTNN năm 2015 được thông qua đáp ứng yêu cầu cụ thể hóa các quy định về KTNN trong Hiến pháp năm 2013, nâng cao tính độc lập của KTNN và phù hợp theo nguyên tắc đã được ghi nhận trong Hiến pháp - “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Các điều khoản sửa đổi, bổ sung trong Luật KTNN năm 2015 là nền tảng pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của KTNN, bảo đảm việc kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công trong tình hình mới. Hoạt động kiểm toán của KTNN hàng năm đã bao phủ gần 80% tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, hơn 60% bộ, ngành, cơ quan Trung ương, thể hiện sự lớn mạnh về chuyên môn nghiệp vụ của KTNN. Thông qua kiểm toán, KTNN phát hiện những hạn chế, bất cập trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, từ đó đưa ra các kiến nghị để các đơn vị được kiểm toán có biện pháp khắc phục, chấn chỉnh, đảm bảo trật tự, kỷ luật tài chính và minh bạch việc sử dụng ngân sách.

Từ khóa: Kiểm toán Nhà nước, Hiến pháp, giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.

1. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

KTNN Việt Nam là một cơ quan nhà nước của Việt Nam, có chức năng kiểm toán tài sản công, kiểm tra chi tiêu, đánh giá báo cáo tài chính các cơ quan thuộc Chính phủ Việt Nam, giúp tài chính nhà nước minh bạch, hạn chế tham nhũng.

KTNN Việt Nam được chính thức thành lập ngày 11/7/1994 theo Nghị định 70/CP của Chính phủ Việt Nam với chức năng xác nhận tính đúng đắn, hợp lý của tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kế toán nhà nước và các đoàn thể quần chúng. Chức danh Tổng KTNN tương đương cấp Bộ trưởng, do Thủ tướng bổ nhiệm và Quốc hội phê chuẩn.

Sau khi Luật KTNN được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006, cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội; vị trí Tổng KTNN do Quốc hội bầu theo sự đề cử của Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi được sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN theo nhiệm kỳ của Quốc hội (5 năm), có thể được bầu lại nhưng không quá 2 nhiệm kỳ. Đây là văn bản pháp luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN. Với văn bản pháp lý quan trọng này đã xác định địa vị pháp lý và chức năng của KTNN: KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (Điều 13). KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước (Điều 14). Trong đó kiểm toán báo cáo tài chính để đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính là chức năng đặc thù của kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng. Về hoạt động kiểm toán là một trong những nội dung quan trọng của Luật KTNN. Luật KTNN đã dành một chương riêng (Chương IV) gồm 7 mục với 29 điều quy định chi tiết và cụ thể nội dung liên quan đến hoạt động kiểm toán gồm: Quyết định kiểm toán (Điều 35); Loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm toán (Từ Điều 36 đến Điều 40); Thời hạn kiểm toán, địa điểm kiểm toán (Điều 41, Điều 42); Đoàn kiểm toán (từ Điều 43 đến Điều 44), nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng tổ kiểm toán và các thành viên khác của đoàn kiểm toán (từ Điều 45 đến Điều 49); Quy trình kiểm toán (từ Điều 50 đến Điều 57); Công khai kết quả kiểm toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán và hồ sơ kiểm toán (từ Điều 58 đến Điều 62). Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định việc kiểm toán đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh (Điều 75).

KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: Bộ máy điều hành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể cơ cấu tổ chức của KTNN. Tổng KTNN quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị trực thuộc KTNN. Số lượng KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực trong từng thời kỳ được xác định trên cơ sở yêu cầu nhiệm vụ do Tổng KTNN trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định.

Hiện nay, cơ cấu tổ chức của KTNN bao gồm 30 Vụ và đơn vị tương đương cấp Vụ: Các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành; Các đơn vị KTNN chuyên ngành; Các đơn vị KTNN khu vực; Các đơn vị sự nghiệp.

Mỗi đơn vị có các phòng chức năng để thực hiện nhiệm vụ. Văn phòng KTNN có con dấu riêng; KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản và trụ sở riêng.

KTNN chuyên ngành thực hiện kiểm toán theo chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức ở Trung ương; KTNN khu vực thực hiện kiểm toán đối với cơ quan, tổ chức ở địa phương trên địa bàn khu vực và các nhiệm vụ kiểm toán khác theo sự phân công của Tổng KTNN.

Kiểm toán trưởng (cấp Vụ trưởng), các Phó Kiểm toán trưởng (cấp Phó vụ trưởng); Chánh Văn phòng và Phó chánh Văn phòng; Vụ trưởng, các Phó Vụ trưởng; Giám đốc, các Phó Giám đốc trung tâm; Tổng biên tập, các Phó Tổng biên tập do Tổng KTNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.

Cán bộ, Kiểm toán viên KTNN là công chức Nhà nước, được tuyển chọn từ 2 nguồn: 1. Các cán bộ, công chức Nhà nước có bằng cử nhân trở lên về các chuyên ngành: Kiểm toán, kế toán, tài chính, ngân hàng, kinh tế, luật hoặc chuyên ngành khác đã có bề dày kinh nghiệm thực tiễn công tác được tuyển chọn ở các cơ quan, đơn vị và các địa phương; 2. Các cử nhân mới tốt nghiệp các trường đại học, học viện thuộc các chuyên ngành: kiểm toán, kế toán, tài chính, ngân hàng, kinh tế, luật hoặc chuyên ngành khác được lựa chọn qua các kỳ thi tuyển cán bộ, công chức.

Chức danh Kiểm toán viên nhà nước gồm: Kiểm toán viên dự bị; Kiểm toán viên; Kiểm toán viên chính; Kiểm toán viên cao cấp. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Kiểm toán viên, Kiểm toán viên chính do Tổng KTNN quyết định theo quy định của pháp luật. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Kiểm toán viên cao cấp do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định theo quy định của pháp luật.

2. Những điểm mới về tổ chức và hoạt động của KTNN theo Luật KTNN sửa đổi năm 2015

Luật KTNN sửa đổi được Quốc hội thông qua ngày 24/6/2015 gồm 9 chương, 73 điều. Luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của KTNN; nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng KTNN; nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán viên nhà nước; quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đối với hoạt động kiểm toán nhà nước.

Thứ nhất, Luật quy định cụ thể hơn đối tượng áp dụng Luật KTNN, hay nói cách khác đối tượng chịu sự điều chỉnh của Luật KTNN: KTNN; Cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; Cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đối với hoạt động KTNN.

Thứ hai, Luật KTNN sửa đổi quy định rõ hơn và rộng hơn đối tượng kiểm toán. Các đơn vị được kiểm toán theo quy định của Luật gồm: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác của Nhà nước ở Trung ương; Cơ quan được giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước các cấp; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan khác của Nhà nước ở địa phương; Đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân; Đơn vị quản lý, sử dụng dự trữ quốc gia và các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước; Đơn vị sự nghiệp công lập; Tổ chức quản lý tài sản quốc gia; Ban Quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống, khi cần thiết, Tổng KTNN quyết định lựa chọn mục tiêu, tiêu chí, nội dung và phương pháp kiểm toán phù hợp; Các đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp của Nhà nước, đơn vị có công nợ được Nhà nước bảo lãnh mà không phải là doanh nghiệp có quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước; Cơ quan được giao quản lý, sử dụng nợ công.

Thứ ba, xác định rõ giá trị pháp lý của Báo cáo KTNN. Theo Luật, báo cáo kiểm toán của KTNN sau khi phát hành và công khai có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về các sai phạm trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.

Báo cáo kiểm toán của KTNN là căn cứ để: Quốc hội sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định và giám sát việc thực hiện mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội dài hạn và hàng năm của đất nước; chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức, cơ quan khác của Nhà nước sử dụng trong công tác quản lý, điều hành và thực thi nhiệm vụ của mình; Hội đồng nhân dân sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo thẩm quyền; Cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại.

Thứ tư, Luật bổ sung thêm một số quyền hạn cho Tổng KTNN, trong đó có việc ban hành quyết định kiểm toán; Quyết định việc kiểm toán theo đề nghị của các đơn vị; Quyết định việc niêm phong tài liệu, kiểm tra tài khoản của đơn vị được kiểm toán hoặc cá nhân có liên quan…

Thứ năm, về tiêu chuẩn chung của kiểm toán viên nhà nước được quy định cụ thể hơn, chặt chẽ hơn, cụ thể kiểm toán viên nhà nước phải có bằng tốt nghiệp đại học trở lên thuộc một trong các chuyên ngành kiểm toán, kế toán, tài chính, ngân hàng, kinh tế, luật hoặc chuyên ngành khác có liên quan trực tiếp đến hoạt động kiểm toán; đã có thời gian làm việc liên tục từ 05 năm trở lên theo chuyên ngành được đào tạo hoặc có thời gian làm nghiệp vụ kiểm toán ở KTNN từ 03 năm trở lên, không kể thời gian tập sự; có chứng chỉ kiểm toán viên nhà nước.

Thứ sáu, điều đáng chú ý là, Luật KTNN sửa đổi đã quy định rõ hơn về trách nhiệm của KTNN. Luật đã quy định cụ thể về trách nhiệm của từng tổ chức, cá nhân của KTNN tương xứng với nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó: Tổng KTNN là người đứng đầu chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của KTNN, đặc biệt là quy định “Tổng KTNN chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung báo cáo kiểm toán của KTNN” (Khoản 3, Điều 13).

Trong hoạt động kiểm toán của KTNN, cơ chế trách nhiệm được quy định theo thứ bậc từ thấp đến cao, từ trách nhiệm của các thành viên đoàn kiểm toán không phải là kiểm toán viên nhà nước (Khoản 2, Điều 43), thành viên đoàn kiểm toán là kiểm toán viên nhà nước (Điều 22), Tổ trưởng tổ kiểm toán (Khoản 3, Điều 41), Trưởng đoàn kiểm toán (Khoản 3, Điều 39), Phó trưởng đoàn kiểm toán (Điều 40), Kiểm toán trưởng và Phó kiểm toán trưởng (Điều 17), Phó tổng KTNN (Khoản 1, Điều 15) đến trách nhiệm của Tổng KTNN (tại Điều 13). Vì vậy, trách nhiệm của KTNN đã đầy đủ, rõ ràng, cụ thể và minh bạch hơn.

Thứ bảy, thời hạn của cuộc kiểm toán là một nội dung được quy định chặt chẽ trong luật. Theo đó, thời hạn của cuộc kiểm toán được tính từ ngày công bố quyết định kiểm toán đến khi kết thúc việc kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán. Thời hạn của một cuộc kiểm toán không quá 60 ngày. Trường hợp phức tạp, cần thiết kéo dài thời hạn kiểm toán thì Tổng KTNN quyết định gia hạn một lần, thời gian gia hạn không quá 30 ngày.

3. Một số vấn đề hoàn thiện tổ chức và hoạt động của KTNN theo Luật KTNN sửa đổi năm 2015

Một là, tiếp tục mở rộng quy mô hoạt động của KTNN để thực hiện kiểm toán được nhiều hơn nguồn tài chính công, tài sản công. Hiện nay, hàng năm KTNN chưa thực hiện kiểm toán ngân sách được toàn bộ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tại mỗi địa phương chỉ kiểm toán được một phần nhỏ ngân sách cấp huyện; tỷ lệ số xã được kiểm toán còn ít hơn. Mặt khác, quy mô kiểm toán vẫn còn nhỏ so với nhu cầu công việc, từ đó đặt ra thách thức không nhỏ cho KTNN trong việc xây dựng bộ máy và phát triển đội ngũ kiểm toán viên, để thực hiện kiểm toán phù hợp với yêu cầu thực tiễn nhằm thực thi “sứ mệnh” cung cấp thông tin để các cơ quan hữu quan giám sát công tác quản lý và sử dụng NSNN.

Hai là, tăng cường việc kiểm toán ngay từ khâu lập dự toán NSNN nhằm nhắc nhở, cảnh báo các cơ quan hành pháp và lập pháp. Đánh giá những kịch bản hoặc dự báo có thể xảy ra trong trung và dài hạn liên quan đến các chu kỳ phát triển của nền kinh tế, việc trả nợ, các chương trình mục tiêu quốc gia và những cam kết khác như an sinh xã hội, trợ cấp hưu trí, phòng chống thiên tai, biến đổi khí hậu hay các cú sốc tài chính. Bên cạnh đó, cần tăng cường kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN với mục tiêu xây dựng và hoàn thiện chuẩn mực về lập và trình bày báo cáo nhằm phản ánh chính xác hơn hiệu quả và tình hình tài chính của quốc gia; Tăng cường kiểm toán hoạt động tài chính công nhằm xây dựng một nền tài chính bền vững trong trung và dài hạn với nền tảng quản trị tốt. Tăng cường năng lực của KTNN trong việc áp dụng thực hiện chuẩn mực kiểm toán quốc tế.

Ba là, đẩy mạnh công khai thông tin về kết quả kiểm toán nhằm đáp ứng nhu cầu thông tin của các bên liên quan. Theo đó, KTNN cần tiếp tục nghiên cứu mở rộng các kênh thông tin thích hợp, trong đó chú trọng thông tin cho báo chí, nhằm công khai kết quả kiểm toán NSNN cho nhiều đối tượng biết, từ đó tạo điều kiện để nhân dân tham gia giám sát. Ngoài ra, KTNN cần tiếp tục chủ động cung cấp thông tin về kết quả kiểm toán cho các tổ chức xã hội, tổ chức quốc tế và đông đảo công chúng, đáp ứng nhu cầu đa dạng của người tiếp cận thông tin. Tuy nhiên, việc công khai thông tin kiểm toán NSNN thời gian tới nên hướng đích như khuyến cáo của Quỹ Tiền tệ quốc tế.

Theo các chuyên gia kinh tế, “Thông lệ tốt nhất là cơ quan kiểm toán quốc gia hoặc một tổ chức tương tự báo cáo cơ quan lập pháp và công chúng về tất cả các vấn đề về quản lý tài chính công liên quan tới tính nhất quán và minh bạch của chính sách tài khóa”; “Tất cả các báo cáo của cơ quan kiểm toán quốc gia sẽ tự động được công khai ngay khi những báo cáo này được trình lên cơ quan hành pháp - công bố ngay lập tức hoặc trong một khoảng thời gian nhất định”. Bên cạnh đó, cần công bố kịp thời Báo cáo kiểm toán tổng hợp năm, trong đó cần công bố báo cáo kiểm toán “lý tưởng nhất là trong vòng 6 tháng và không lâu hơn 18 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách” như khuyến cáo của Tổ chức Hợp tác Ngân sách quốc tế (IBP). Thống kê cho thấy, hiện Việt Nam vẫn bị xếp ở nhóm thấp nhất “ít hoặc không công khai ngân sách”. Do vậy, trong thời gian tới, KTNN nên quan tâm và công bố công khai báo cáo kiểm toán năm trước ngày 01/7, có thể thông qua các cách thức như họp báo hoặc đăng tải trên phương tiện truyền thông.

Bốn là, hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán. Hoàn thiện và phát triển bộ máy phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao có đủ năng lực kiểm toán trên cơ sở phát triển các đơn vị KTNN khu vực và các đơn vị KTNN chuyên ngành. Sắp xếp, củng cố lại các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành theo hướng giảm khâu trung gian; đảm bảo có bộ máy tham mưu gọn nhẹ, một đơn vị không thực hiện quá nhiều chức năng, nhiệm vụ, góp phần tăng cường hiệu quả hoạt động của KTNN...

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015.

2. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

3. Bộ Tài chính (2015, Những quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về công khai minh bạch ngân sách.

4. Kiểm toán Nhà nước (2015), Văn kiện Đại hội đại biểu Đảng bộ Kiểm toán Nhà nước lần thứ VI, nhiệm kỳ 2015-2020.

5. Nguyễn Đình Hòa (2015), Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc tăng cường trách nhiệm giải trình của Chính phủ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Tạp chí Kinh tế Việt Nam số tháng 2/2015.

ORGANIZATION AND OPERATION OF THE STATE AUDIT IN ENSURING SUPERVISING AND MANAGING ACTIVITIES WHICH USE PUBLIC BUDGET AND PUBLIC ASSETS TOWARDS THE SPIRIT OF THE CONSTITUITION OF VIETNAM 2013

Master. NGUYEN THU TRANG

Faculty of Law, National Economics University

ABSTRACT:

The Law on the State Audit, which was passed on the 9th session of the 13th National Assembly of Vietnam, took effect from January 1st, 2016. The implementation of this law has fulfilled regulations of the Constituition of Vietnam 2013 related to the State Aduit, enhanced the independence of the State Audit and complied with the principles of independence, impartiality and obedience to laws which has stated in the Constituition. The amendments and supplements in the Law on the State Audit 2015 are an important legal foundation for the organization and operation of the State Audit. These amendments and supplements also ensure the supervising and managing activities which use public budget and public assets in new developing period of Vietnam. Anual anditing activities of the State Audit have covered nearly 80% among provinces and centratly run cities, more than 60% among ministries and central agency that repecting the grouth of the state Audit.  Audits of the State Audit has detected limitations and inadequacies in managing and using the public budget and then proposed recommendations to help audited units enhance the efficiency of using public budget.

Keywords: State audit, constitution, supervision, using public budget, public assets.


Xem toàn bộ ấn phẩm Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ số 04 + 05 tháng 04/2017 tại đây