Tại Hội thảo “Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam” diễn ra ngày 11/7/2023 tại Hà Nội, Phó Trưởng ban Kinh tế Trung ương Đỗ Ngọc An, cho biết: những trao đổi tại hội thảo đã giúp gợi mở, làm rõ hơn những vấn đề về thể chế, chính sách, pháp luật hiện tại trong xây dựng môi trường thúc đẩy đầu tư các dự án PPP tại Việt Nam; những vướng mắc lớn trong triển khai các dự án PPP tại Việt Nam; về khả năng mở rộng áp dụng PPP sang các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng; sự phù hợp của cơ chế, chính sách trong phát huy vai trò dẫn dắt của vốn đầu tư công và việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư theo phương thức PPP.
Hội thảo đã được nghe 32 ý kiến trao đổi với nhiều nội dung có giá trị cao nhằm thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Kết quả bước đầu triển khai đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam
Theo Phó Trưởng ban Kinh tế Trung ương Đỗ Ngọc An, qua trao đổi có thể thấy các văn kiện Đại hội và nhiều nghị quyết của Đảng đã khẳng định việc huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển là quan điểm, chủ trương nhất quán, xuyên suốt của Đảng, trong đó kinh tế tư nhân là khu vực, động lực quan trọng của nền kinh tế. Quan điểm, chủ trương này đã được Quốc hội, Chính phủ thể chế hóa thông qua nhiều văn bản pháp lý, trong đó có Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và các văn bản hướng dẫn; bước đầu hình thành khung pháp lý triển khai đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Tính đến hết năm 2022, tại Việt Nam có 10 dự án mới đã được phê duyệt và 14 dự án đang được triển khai các bước chuẩn bị đầu tư theo quy định của Luật PPP; Các dự án PPP mới đều là các dự án trọng điểm, quy mô lớn của quốc gia, địa phương với tổng mức đầu tư khoảng 235.000 tỷ đồng; Các dự án này khi hoàn thành dự kiến sẽ hình thành gần 700 km đường cao tốc, 02 cảng hàng không quốc tế, góp phần nâng cao cơ sở hạ tầng của quốc gia và một số địa phương. Thông qua các dự án này, dự kiến huy động được gần 100.000 tỷ đồng vốn đầu tư tư nhân cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc triển khai đầu tư theo phương thức đối tác công tư còn gặp một số khó khăn, vướng mắc trên thực tế. Về số lượng, các dự án mới được triển khai theo quy định của Luật PPP vẫn còn hạn chế. Về lĩnh vực, đầu tư PPP mới chỉ tập trung trong lĩnh vực giao thông. Về nguồn lực, nguồn vốn ngân sách chưa thực sự phát huy được vai trò dẫn dắt. Một số chính sách mới như cơ chế chia sẻ rủi ro được quy định tại Luật chưa đạt được nhận thức và thực hiện thống nhất giữa nhà đầu tư, cơ quan nhà nước và các đối tượng liên quan.
Nguyên nhân do công tác tuyên truyền, hướng dẫn về đầu tư theo phương thức đối tác công tư, một số văn bản pháp luật liên quan đến PPP còn chưa đồng bộ; Nhiều dự án được thực hiện trong giai đoạn trước không thực sự khả thi, dẫn đến tình trạng nợ xấu của các dự án BOT, BT khiến cho thị trường tín dụng dành cho các dự án này ngày càng hạn chế; Một số dự án đã chuẩn bị đầu tư theo phương thức PPP nhưng được xem xét chuyển sang thực hiện theo hình thức đầu tư công để góp phần thực hiện phục hồi kinh tế sau Covid-19.
Điều này dẫn đến làm giảm số lượng dự án PPP được triển khai; Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (2020) chưa tính đến một số lĩnh vực có thể áp dụng đầu tư theo phương thức PPP như văn hóa, thể thao, du lịch; Chưa có quy định về cơ chế hiện thực hoá cam kết của phía Nhà nước đối với các bảo lãnh trong hợp đồng PPP, do vậy chưa thực sự bảo đảm tính bình đẳng trong quan hệ hợp đồng giữa một bên là đại diện khu vực công và một bên là đối tác từ khu vực tư v.v.
Hội thảo đã ghi nhận ý kiến của Giáo sư Akash Deep – Trường Harvard Kennedy và nhiều học giả, chuyên gia, nhà nghiên cứu về xây dựng môi trường thu hút đầu tư theo phương thức đối tác công tư tin cậy, bền vững; các ý kiến đề xuất giải pháp tháo gỡ vướng mắc đầu tư PPP trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông, giải pháp thúc đẩy đầu tư PPP trong lĩnh vực y tế, giáo dục; giải pháp hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý tài chính trong dự án PPP; trao đổi về tiềm năng thực hiện PPP trong lĩnh vực môi trường như xử lý rác thải, nước thải; đề xuất mở rộng lĩnh vực thực hiện PPP đối với lĩnh vực văn hóa, thể thao và du lịch; các gợi ý chính sách nhằm chia sẻ, quản lý rủi ro của cả phía công và phía tư trong triển khai PPP …
Thu hút tư nhân đầu tư trong lĩnh vực điện theo phương thức đối tác công tư
Trong khuôn khổ Hội thảo, đại diện Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo (Bộ Công Thương) nêu Thực trạng thu hút tư nhân đầu tư trong lĩnh vực điện theo phương thức đối tác công tư.
Trong lĩnh vực điện, tất cả các dự án đã và đang được triển khai đầu tư theo phương thức đối tác công tư chỉ theo một loại hình duy nhất là BOT và đều do nhà đầu tư tư nhân nước ngoài đầu tư (không có sự tham gia góp vốn của nhà nước). Trong đó, chủ đầu tư góp vốn chủ sở hữu khoảng 20-25% tổng vốn đầu tư, còn lại khoảng 75-80% tổng vốn đầu tư là thu xếp vay từ các tổ chức tài chính quốc tế (tức là bên cho vay nước ngoài).
Những dự án nhà máy nhiệt điện đầu tiên được triển khai ký kết hợp đồng theo hình thức này là từ năm 2001 (gồm Phú Mỹ 3 và Phú Mỹ 2.2) và tiếp sau đó đã thêm có một số dự án khác được triển khai thành công.
Tính đến nay, đã có tất cả 09 dự án nhà máy nhiệt điện được triển khai thành công theo hình thức BOT (tức là đã vận hành thương mại hoặc đang triển khai xây dựng) với tổng công suất khoảng gần 10.500MW và tổng vốn đầu tư đã thu hút được khoảng hơn 16 tỷ USD (toàn bộ vốn đầu tư là từ khu vực tư nhân nước ngoài, không có sự tham gia góp vốn của nhà nước).
Cụ thể: Dự án Phú Mỹ 3: tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, sử dụng khí trong nước, quy mô công suất 716.8MW và tổng vốn đầu tư 386 triệu USD, vận hành thương mại từ năm 2004.
Dự án Phú Mỹ 2.2: tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, sử dụng khí trong nước, quy mô công suất 715MW và tổng vốn đầu tư 394 triệu USD, vận hành thương mại từ năm 2005.
Dự án Mông Dương 2: tại tỉnh Quảng Ninh, sử dụng than trong nước, quy mô công suất 1200MW và tổng vốn đầu tư 2,147 tỷ USD, vận hành thương mại từ năm 2015.
Dự án Vĩnh Tân 1: tại tỉnh Bình Thuận, sử dụng than trong nước, quy mô công suất 1240MW và tổng vốn đầu tư 2,018 tỷ USD, vận hành thương mại từ năm 2018.
Dự án Hải Dương: tại tỉnh Hải Dương, sử dụng than trong nước, quy mô công suất 1200MW và tổng vốn đầu tư 2,258 tỷ USD, vận hành thương mại từ năm 2021.
Dự án Duyên Hải 2: tại tỉnh Trà Vinh, sử dụng than nhập khẩu, quy mô công suất 1320MW và tổng vốn đầu tư 2.188 tỷ USD, vận hành thương mại từ năm 2021.
Dự án Nghi Sơn 2: tại tỉnh Thanh Hóa, sử dụng than nhập khẩu, quy mô công suất 1330MW và tổng vốn đầu tư 2.208 tỷ USD, vận hành thương mại từ năm 2022.
Dự án Vân Phong 1: tại tỉnh Khánh Hòa, sử dụng than nhập khẩu, quy mô công suất 1432MW và tổng vốn đầu tư 2,346 tỷ USD, đang triển khai xây dựng và dự kiến sẽ vận hành thương mại vào tháng 01/2024.
Dự án Vũng Áng 2: tại tỉnh Hà Tĩnh, sử dụng than nhập khẩu, quy mô công suất 1330MW và tổng vốn đầu tư 2,187 tỷ USD, đang triển khai xây dựng và dự kiến sẽ vận hành thương mại vào tháng 01/2026.
Trong các dự án nêu trên, các dự án Phú Mỹ 3 và Phú Mỹ 2.2 vận hành thương mại đến nay đã được gần 20 năm, chuẩn bị kết thúc thời hạn vận hành và doanh nghiệp dự án sẽ chuyển giao lại nhà máy cho phía Việt Nam tiếp nhận để tiếp tục vận hành, dự kiến chuyển giao vào năm 2024 đối với Phú Mỹ 3 và vào năm 2025 đối với Phú Mỹ 2.2.
Ngoài ra, còn có một số dự án khác chưa ký được Hợp đồng BOT hoặc đang trong quá trình triển khai ở các giai đoạn khác nhau gồm: Sông Hậu 2 (2120MW, than nhập khẩu), Vĩnh Tân 3 (1980MW, than nhập khẩu), Nam Định 1 (1200MW, than trong nước), tua-bin khí hỗn hợp Dung Quất 2 (750MW, khí trong nước), Sơn Mỹ 1 (2250MW, LNG nhập khẩu), Sơn Mỹ 2 (2250MW, LNG nhập khẩu) và tua-bin khí hỗn hợp Quảng Trị (340MW, khí trong nước).
Đại diện Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo cũng chỉ ra những tồn tại hạn chế: Bên cho vay nước ngoài cung cấp khoảng 75-80% tổng vốn đầu tư nên có vai trò quyết định đối với dự án. Chỉ khi nào bên cho vay nước ngoài chấp thuận thì các hợp đồng dự án mới có thể được ký kết và dự án mới có thể hoàn thành thu xếp tài chính, khởi công xây dựng và vào vận hành thương mại. Yêu cầu của bên cho vay nước ngoài để cấp vốn cho dự án là rất chặt chẽ và khắt khe.
Các nhà đầu tư ngày càng gặp nhiều khó khăn trong làm việc với các tổ chức tài chính quốc tế để thu xếp vốn cho dự án. Ngoài ra, theo xu thế toàn cầu hiện nay, hầu hết các tổ chức tài chính quốc tế đã không tiếp tục tài trợ vốn cho các dự án nhiệt điện than, vì vậy, việc triển khai các dự án nhà máy nhiệt điện than theo hình thức BOT gặp rất nhiều khó khăn, không thể đảm bảo tiến độ theo yêu cầu.
Theo Đại diện Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo, Bộ Công Thương là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết Hợp đồng BOT với chủ đầu tư và doanh nghiệp dự án, tuy nhiên, các hợp đồng khác trong bộ hợp đồng dự án (như: Hợp đồng Mua bán điện, Hợp đồng Thuê đất, Hợp đồng Cung cấp than, Hợp đồng Cung cấp khí) lại do các đối tác phía Việt Nam khác (như: EVN, UBND tỉnh, TKV, PVN) ký kết với doanh nghiệp dự án.
Bộ Công Thương, với tư cách là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và là đối tác của chủ đầu tư và doanh nghiệp dự án trong Hợp đồng BOT, sẽ là đầu mối để giải quyết những vẫn đề vướng mắc phát sinh trong quá trình triển khai các hợp đồng đã ký kết (bao gồm cả những vấn đề thuộc thẩm quyền của các Bộ, ngành và địa phương liên quan). Vì vậy, trong trường hợp các đối tác phía Việt Nam khác không hỗ trợ hoặc có ý kiến không đồng thuận thì Bộ Công Thương sẽ không thể giải quyết được vướng mắc và phải chịu trách nhiệm với đối tác nước ngoài theo Hợp đồng BOT.
Các dự án nhà máy nhiệt điện theo hình thức BOT có quy mô công suất và tổng mức đầu tư rất lớn, việc triển khai phụ thuộc vào đặc thù của từng dự án, ý kiến của từng nhà đầu tư từ các quốc gia khác nhau và ý kiến của từng bên cho vay nước ngoài khác nhau, vì vậy, mất nhiều thời gian để thực hiện, khó có thể chủ động để đáp ứng được tiến độ dự án theo yêu cầu.
Việc triển khai dự án phức tạp bởi vì bộ hợp đồng dự án gồm nhiều hợp đồng khác nhau (như: Hợp đồng BOT, Hợp đồng Mua bán điện, Hợp đồng Cung cấp than, Hợp đồng Cung cấp khí, Hợp đồng Thuê đất) do các đối tác Việt Nam khác nhau (như: Bộ Công Thương, EVN, TKV, PVN, UBND tỉnh) đàm phán với chủ đầu tư. Ngoài ra, chủ đầu tư còn phải tự thu xếp các hợp đồng khác như: Hợp đồng EPC, Hợp đồng Vận hành và Bảo dưỡng, Hợp đồng Bảo hiểm, Hợp đồng mua bán và vận chuyển nhiên liệu,… Việc đàm phán các tài liệu dự án cũng như thẩm định hồ sơ để cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư có liên quan đến nhiều Bộ, ngành, địa phương khác nhau.
Về Giải pháp và xu hướng, Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo cho rằng:
Các đối tác dự án phía Việt Nam (như: EVN, TKV, PVN, UBND tỉnh) cần phải đảm bảo tuân thủ đúng cam kết trong các hợp đồng dự án đã ký kết với doanh nghiệp dự án, tránh để xảy ra vi phạm hợp đồng dẫn đến việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc Chính phủ phải đền bù cho doanh nghiệp dự án.
Các bên phía Việt Nam (gồm: Bộ Công Thương, các Bộ liên quan, EVN, TKV, PVN, UBND tỉnh) cần phải là một và cùng có chung một ý kiến đồng thuận thì việc triển khai các dự án nhà máy nhiệt điện theo hình thức BOT mới có thể suôn sẻ và các vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện mới có thể được giải quyết.
Các bước chuẩn bị đầu tư có nhiều nội dung thuộc thẩm quyền của các Bộ, ngành khác nhau, vì vậy, cần có sự hỗ trợ từ Chính phủ, sự phối hợp chặt chẽ và hợp tác của các Bộ, ngành và địa phương liên quan thì mới có thể triển khai thuận lợi, thông suốt.
Hiện nay, nhiều nhà đầu tư tư nhân nước ngoài tiếp tục đầu tư vào các dự án nhà máy nhiệt điện tại Việt Nam, tuy nhiên, các nhà đầu tư đã chuyển hướng sang đầu tư theo hình thức thông thường (IPP). Thực tế là hầu hết các dự án nhà máy nhiệt điện sử dụng LNG hiện đang được nhà đầu tư tư nhân nước ngoài đầu tư theo hình thức IPP.
