TÓM TẮT:
Trong kinh tế học, phân cấp tài khóa không phải là một khái niệm mới. Khái niệm này đã được nhiều nhà khoa học đề cập từ những năm cuối của thế kỷ trước. Trong thực tế, phân cấp tài khóa cũng đã được ứng dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới, từ các quốc gia OECD cho tới các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Indonesia, Philipines. Bài viết phân tích các mô hình lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm về mối quan hệ giữa phân cấp và hiệu quả tài chính công được chia thành 2 nhóm lớn, đó là: các lý thuyết cổ điển (dòng lý thuyết thứ nhất) và các lý thuyết thế hệ thứ hai.
Từ khóa: phân cấp tài khóa, lý thuyết phân cấp tài khóa, các nền kinh tế.
1. Đặt vấn đề
Trong kinh tế học, phân cấp tài khóa không phải là một khái niệm mới. Khái niệm này đã được nhiều nhà khoa học đề cập từ những năm cuối của thế kỷ trước, đó là Tiebout (1956), Oates (1972) hay Brennan và Buchanan (1980). Trong thực tế, phân cấp tài khóa cũng đã được ứng dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới, từ các quốc gia OECD cho tới các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Indonesia, Philipines,…
Phân cấp tài khóa đề cập đến mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trên khía cạnh tài chính công. Phân cấp tài khóa là chính sách liên quan tới cả 2 khía cạnh thu và chi ngân sách nhà nước. Đối với thu ngân sách nhà nước, chính sách phân cấp tài khóa cho phép chính quyền địa phương chủ động điều chỉnh chế độ thuế áp dụng trên địa bàn. Đối với chi ngân sách nhà nước, chính quyền địa phương được toàn quyền quyết định cũng như hoàn toàn chịu trách nhiệm đối với các khoản chi tiêu từ tiền ngân sách.
Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã được thực hiện để đánh giá tác động của phân cấp tài khóa nhưng kết quả đạt được là không đồng nhất. Có nhiều quan điểm khác nhau về cách thức mà phân cấp tài khóa có thể ảnh hưởng tới chất lượng hoạt động của khu vực Chính phủ cũng như việc thực hiện phân cấp có thể được thực hiện thông qua nhiều cơ chế về quản lý hành chính, quản lý tài chính, chính trị và thị trường. Các mô hình lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm về mối quan hệ giữa phân cấp và hiệu quả tài chính công có thể được chia thành hai nhóm lớn: các lý thuyết cổ điển (dòng lý thuyết thứ nhất) và các lý thuyết thế hệ thứ hai.
Đóng góp của bài viết này bao gồm: (1) Hệ thống lại khung lý thuyết về phân cấp tài khóa; (2) Khái quát về xu hướng phân cấp tài khóa toàn cầu; (3) Gợi mở hướng nghiên cứu tiếp theo.
2. Lý thuyết cổ điển về phân cấp tài khóa
Cách tiếp cận cổ điển của phân cấp tài khóa có thể được giới hạn trong 3 đóng góp chính. Mô hình của Tiebout (1956) về sự cung cấp hàng hóa công ở quy mô địa phương đã gắn phân cấp với các hộ gia đình để làm rõ hiệu quả của chính sách này. Theo đó, các chính quyền địa phương “cạnh tranh” trong việc đưa ra các chính sách thuế và hàng hóa công cộng và người dân theo đó được tự do lựa chọn cũng như quyết định nơi sinh sống, tùy theo việc họ muốn được hưởng chính sách ở địa phương nào hơn. Mô hình thứ hai, cũng có thể được coi là mô hình có nhiều ảnh hưởng nhất đến các mô hình lý thuyết và nghiên cứu về phân cấp tài khóa tính tới thời điểm hiện tại là mô hình của Oates (1972). Theo Oates, chính quyền trung ương nên chịu trách nhiệm về việc ổn định nền kinh tế vĩ mô, phân chia thu nhập và cung cấp hàng hóa công ở cấp quốc gia. Trong khi đó, chính quyền địa phương nên chịu trách nhiệm về việc cung cấp hàng hóa ở khu vực mà mình quản lý do có hiểu biết rõ hơn về sự ưa thích tại địa phương. Tài khóa tập trung sẽ có lợi hơn nếu như sự ưa thích của công dân giữa các địa phương là như nhau và việc tiêu dùng hàng hóa công có thể tạo hiệu ứng tràn, tức là ảnh hưởng từ địa phương này sang địa phương khác. Còn khi sự ưa thích của người dân ở mỗi địa phương là khác nhau, việc phân cấp trong cung cấp hàng hóa công sẽ giúp tối đa hóa phúc lợi xã hội, nhưng sẽ không có hiệu ứng tràn hay tính lan tỏa giữa các khu vực. Về cơ bản, lý thuyết của Oates nhấn mạnh hoạt động của Chính phủ nhằm tối đa hóa phúc lợi xã hội. Và lý thuyết cổ điển cuối cùng có đóng góp quan trọng cho khung lý thuyết về phân cấp tài khóa là giả thuyết Leviathan của Brennan và Buchanan (1980). Theo đó, phân cấp tài khóa là cơ chế ngăn chặn ý định lạm quyền và bành trướng quyền lực của Chính phủ. Dưới góc độ tiếp cận này, tài khóa tập trung sẽ không tối đa hóa phúc lợi xã hội mà mang tính chất độc quyền để Chính phủ có thể hoàn toàn chi phối các nguồn lực kinh tế. Do đó, sự phân quyền của chính quyền trung ương cho các chính quyền địa phương trong việc thu chi ngân sách sẽ giúp tài khóa minh bạch và ngăn chặn việc lạm quyền thu thuế của chính quyền trung ương.
Mô hình của Oates (1972) và Tiebout (1956) đều xây dựng trên khung lý thuyết, trong đó phân cấp tài khóa có thể đảm bảo cung cấp hàng hóa công hiệu quả trên cơ sở sự ưa thích của người dân địa phương có thể được thỏa mãn tốt hơn so với tài khóa tập trung. Giả thuyết của Brennan và Buchanan (1980) mặt khác lại được xây dựng trên cơ sở trái ngược, phân cấp sẽ là công cụ trong việc hạn chế tầm ảnh hưởng của Chính phủ, kiểm soát hành vi thu chi ngân sách kém hiệu quả.
3. Dòng lý thuyết thế hệ thứ hai
Trong vòng hơn 20 năm trở lại đây, các lý thuyết cổ điển đã được phát triển trở thành dòng lý thuyết thứ hai về phân cấp tài khóa. Dòng lý thuyết thứ hai giải thích các lợi ích của phân cấp trên góc độ thể chế chính trị và trách nhiệm giải trình.
Luồng ý kiến thứ nhất của dòng lý thuyết này đánh giá phân cấp dưới góc độ kinh tế chính trị. Lập luận chính là ủng hộ phân cấp nhưng nhấn mạnh vào sự kém hiệu quả trong quá trình ra quyết định tập trung hơn là sự đánh đổi giữa phúc lợi xã hội của người dân địa phương và các ngoại ứng điển hình như trong mô hình của Oates.
Lockwood (2002) đã chứng minh, phân cấp có thể mang lại mức phúc lợi xã hội cao hơn kể cả khi có hiệu ứng tràn và sở thích, nhu cầu của người dân giữa các khu vực là như nhau. Lập luận chính là sự thiếu hiệu quả của tài khóa tập trung trong tay chính quyền trung ương, về cơ bản là do kết quả các quyết định chi tiêu công được thúc đẩy bởi việc tối thiểu hóa chi phí, ngụ ý rằng việc cung cấp hàng hóa công ở chi phí rẻ nhất có nhiều xác suất được thực hiện hơn so với những chi tiêu có thể mang lại thặng dư tiêu dùng cao hơn. Do đó, tài khóa tập trung cung cấp hàng hóa công cộng thấp hơn mức hiệu quả.
Besley và Coate (2003) lại quan tâm đến sự lựa chọn mang tính đại diện của đại biểu của các cử tri địa phương, giả định tồn tại sự không đồng nhất về nhu cầu hàng hóa công trong các khu vực. Mô hình của Besley và Coate đã chứng minh phân cấp cũng chiếm ưu thế so với tài khóa tập trung trong trường hợp nhu cầu của người dân là đồng đều giữa các khu vực và tồn tại hiệu ứng tràn. Về cơ bản là do cử tri đại diện sẽ đưa ra lựa chọn vì lợi ích cộng đồng cao hơn lợi ích của bản thân mình. Hai đóng góp quan trọng này đưa ra những lập luận mới ủng hộ việc phân cấp trong cung cấp hàng hóa công, vì chúng cho thấy việc phân cấp tài khóa có thể được chi phối bởi phúc lợi xã hội ngay cả trong những điều kiện được cho là thuận lợi cho chế độ tài khóa tập trung trong tay chính quyền trung ương.
Luồng ý kiến thứ hai nghiên cứu sự đánh đổi giữa tập trung và phân cấp trong trách nhiệm giải trình. Về cơ bản, người dân được đặt ở vị trí cao nhất mà các chính trị gia là những người đại diện và sự xuất hiện của thông tin bất cân xứng giữa họ có thể được coi là lý do chính khiến hoạt động của chính phủ kém hiệu quả. Phân cấp có thể làm giảm sự bất đối xứng thông tin, tạo ra thước đo cũng như sự cạnh tranh trong các chính sách thuế giữa các chính quyền địa phương. Theo cách này, người dân có khả năng kiểm soát đối với các chính trị gia, Chính phủ sẽ làm việc có trách nhiệm hơn, hoạt động của Chính phủ trở nên hiệu quả hơn. Bởi nếu các đại diện khu vực làm việc không vì phúc lợi xã hội, người dân địa phương đó có thể không bầu cho họ vào nhiệm kỳ tiếp theo. Besley và Smart (2007) nhận thấy các cuộc bầu cử cung cấp trách nhiệm giải trình thông qua 2 tác động khác nhau, đó là: hiệu ứng lựa chọn, vì cử tri có thể quyết định không bầu lại những người đương nhiệm yếu kém; và hiệu ứng khuyến khích kỷ luật, vì những người đương nhiệm yếu kém có động cơ cải thiện chất lượng của Chính phủ để tăng khả năng tái đắc cử.
Tóm lại, dù theo cách tiếp cận cổ điển hay theo quan điểm kinh tế chính trị, phân cấp tài khóa luôn được coi là một chính sách mạnh mẽ, có khả năng thúc đẩy hiệu quả trong hoạt động của khu vực công. Đặc biệt, khi xem xét vấn đề ở khía cạnh kinh tế chính trị, có thể thấy tác động tích cực này diễn ra thông qua việc tăng cường trách nhiệm giải trình bầu cử của các cơ quan công quyền hơn là lập luận về sự phù hợp với nhu cầu của người dân địa phương theo lý thuyết cổ điển.
4. Khái quát xu hướng phân cấp tài khóa toàn cầu và Việt Nam, gợi mở hướng nghiên cứu tiếp theo
Theo số liệu của IMF, có hơn 80 quốc gia coi phân cấp tài khóa là yếu tố quan trọng trong chiến lược phát triển quốc gia, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển và có nền kinh tế chuyển đổi. Từ những năm 1980 tới những năm 1990, thế giới đã chứng kiến xu hướng bầu cử dân chủ diễn ra tại nhiều quốc gia, cả ở cấp trung ương và cấp địa phương. Việc bầu cử lãnh đạo cấp địa phương đòi hỏi tính trách nhiệm và tính tự chủ như là một phần của quá trình. Các chính trị gia trong quá trình vận động bầu cử cũng lấy trọng tâm chính là có khả năng dẫn dắt, chịu trách nhiệm và tự chủ trong nhiệm kỳ của mình. Yêu cầu về phân cấp và sự tự chủ của chính quyền địa phương cũng được quan tâm và được đưa vào Hiến pháp quốc gia.
Tại Việt Nam, phân cấp tài khóa được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996, tạo điều kiện tự chủ trong các hoạt động thu chi ngân sách của Ủy ban nhân dân cấp địa phương. Tuy nhiên, tại thời điểm các quy định lần đầu được ban hành, quá trình phân cấp tại Việt Nam diễn ra chậm chạp và không thực sự hiệu quả. Do đó, để thúc đẩy quá trình phân cấp, Quốc hội đã phê chuẩn Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 thay thế cho bộ luật năm 1996. Bộ luật mới 2002 đã cho phép các cấp quản lý tỉnh, thành phố có thẩm quyền lớn hơn trong việc quản lý hoạt động thu chi ngân sách ở cấp độ địa phương.
Đã có nhiều nghiên cứu được thực hiện để tìm hiểu về tác động của phân cấp nói chung và phân cấp tài khóa nói riêng tới các khía cạnh tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hầu hết các công trình này đều tập trung vào trường hợp một quốc gia cụ thể. Nghiên cứu này, cùng với đóng góp vào việc tổng hợp khung lý thuyết phân cấp tài khóa cũng hướng đến gợi mở cần có các nghiên cứu tiếp theo có góc nhìn tổng thể về thực trạng vấn đề phân cấp.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Bahl, R. (1999). Fiscal decentralization as development policy. Public budgeting & finance. Vol 19. Issue 2: 59-75.
- Besley, T. and Coate, S. (2003). Centralised versus decentralised provision of local public goods: a political economy approach. Journal of Public Economics, 87.
- Besley, T. and Smart, M. (2007). Fiscal restraints and voter welfare. Journal of Public Economics, 91:755–773.
- Dang, T. B. V., Bui, D. T., Nguyen, Q. B. (2019). Phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế: Tổng hợp lý thuyết và đề xuất hướng nghiên cứu tiềm năng. Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế và Kinh doanh Châu Á, No 10: 05-26.
- Lockwood, B. (2002). Distributive politics and the costs of centralisation. Review of Economic Studies, 69:313-337.
- Musgrave, R. A. (1983). Who should tax, where, and what? In McLure, C. E., editor, Tax Assignement in Federal Countries. Australian National University Press, Canberra.
- Norris, E. D. (2017). Fiscal Decentralization and Fiscal Policy Performance. IMF Working Paper. WP/17/64.
- Oates, W. (1972). Fiscal Federalism. Harcourt-Brace, New York. Chapter five.
- Porcelli, F. (2009). Fiscal Decentralisation and efficiency of government. A brief literature review. Department of Economics, University of Warwick.
- Rodden, J. (2003). Reviving Leviathan: Fiscal federalism and the growth of government. International Organization, 57(4):695-729.
- Seabright, P. (1996). Accountability and decentralisation in government: An incomplete contrats model. European Economic Review, 40:61-89.
- Tiebout, C. M. (1956). A pure theory of local expenditures. The Journal of Political Economy, 64(5):416-424. Chicago.
- World Bank. (2017). Việt Nam - Đánh giá chi tiêu công: Báo cáo tóm tắt. Washington, USA: The World Bank.
An overview on fiscal decentralization theories and fiscal decentralization trends of economies
Ngo Thi Hai An
University of Economics and Business, Vietnam National University - Hanoi
Abstract:
Fiscal decentralization is an economic concept that has been used by many economists since the last century. Fiscal decentralization has also been applied in many countries around the world, from OECD member countries to developing countries including Vietnam, Indonesia, and the Philippines. This study analyzes the theoretical models and empirical researches on the relationship between fiscal decentralization and public financial performance can be divided into two large groups: the classical theories (first line of theory) and the second-generation theories.
Keywords: fiscal decentralization, fiscal decentralization theory, economies.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 8 tháng 4 năm 2023]
